II OSK 1078/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 690/08 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Z. D. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Z. D. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, w tym z poddaszem użytkowym i garażem na działce nr ew. [...], położonej w Gdyni przy ul [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) doprowadziła do wniosku, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, nie została więc spełniona przesłanka z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. D., kwestionując zasadność zastosowania w sprawie art. 61 ust.1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg spełniony z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na analizowanym obszarze, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, co stoi na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego domu jednorodzinnego. Tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 – 4 istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję Z. D. zarzucił naruszenie art. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało wpływ na przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; obrazę art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 10 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uniemożliwienie się wypowiedzenia co do dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego, wadliwie został wyznaczony obszar analizowany, co skutkowało pominięciem przy analizie działki nr [...], co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy zaniechały dokładnego obliczenia wartości sprecyzowanych w § 5 - 8 rozporządzenia, nie doszło zatem do ustalenia dopuszczalności realizacji planowanego domu jednorodzinnego. Zaniechanie dokonania tych ustaleń oraz nieprzedstawienie ich w uzasadnieniu dowodzi, zdaniem skarżącego, oczywistej obrazy art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Z. D.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zasadniczy dowód w sprawie, jakim jest przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony na tyle poprawnie, że mógł stanowić podstawę wydanych rozstrzygnięć. Sąd podniósł, że rację ma skarżący, że obszar analizowany z prawej strony jego działki został wyznaczony w mniejszej odległości niż powinien, czym naruszono § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono szerokość frontu działki na 35 m, a zatem prawidłowo przyjęto, że obszar analizy powinien wynosić 105 m. Zdaniem Sądu prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu pominiętego o szerokości 13 m fragmentu działki nr [...] nie oznacza, że działka ta podlegałaby analizie jako działka tzw. sąsiednia, gdyż istniejące na niej zabudowania oddziela pas lasu. Analizie cech i funkcji podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w skład obszaru analizowanego, tak jak działki nr [...] i [...]. Prawidłowo natomiast organ nie uznał za tzw. działkę sąsiednią, działki o nr [...]. Sąd stwierdził, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna, gdyż opisana we wniosku inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy na terenie sąsiednim, bowiem na działkach sąsiednich występuje zabudowa zagrodowa, tym samym organy prawidłowo przyjęły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku takiego warunku nie zachodziła potrzeba konieczność badania pozostałych warunków odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy ( ... ) . Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, gdyż organ I instancji po zakończeniu postępowania zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zatem miał on zapewniony czynny udział w postępowaniu. Skarżący stawiając powyższy zarzut nie wykazał, aby uniemożliwiono mu dokonanie jakichś czynności procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa także nie jest zasadny, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi tego przepisu, co pozwala na kontrolę jej prawidłowości. Skargę kasacyjną wniósł Z. D., reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym określeniem obszaru analizowanego na zasadzie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji sporządzenie wadliwej analizy warunków z art. 61 ust. 1 – 5 ww. ustawy oraz pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa, gdyż uwzględnienie skargi w tym zakresie skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy, 2) na zasadzie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. z dyspozycją § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ww. ustawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie wynikające z błędnej wykładni, iż analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają działki sąsiednie, które w całości lub w przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o przyznanie należnych kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona na tyle poprawnie, że mogła być przedmiotem prawidłowych ustaleń i podstawą wydanych rozstrzygnięć jest obarczone wadami wskazanymi w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, Pogląd Sądu, iż analizie sporządzonej stosownie do rozporządzenia podlegają tylko te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach rozporządzenia ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten pozostaje contra legem jednoznacznej dyspozycji regulacji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W związku z tym oczywistym jest fakt, że działka o nr [...] objęta jest w pewnej części zakresem minimalnego obszaru podlegającego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego w sposób wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko Sądu I instancji, iż organ prawidłowo nie uznał działki [...] za tzw. działkę sąsiednią przy jednoczesnym przyznaniu racji skarżącemu co do wadliwego zakreślenia obszaru analizowanego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Logiczną konsekwencją wadliwie zakreślonego obszaru analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wadliwość sporządzonej w okolicznościach sprawy niniejszej analizy. W wyniku błędnie zakreślonego obszaru pominięta została działka nr [...], oddalona od działki nr [...] o ok. 93 m. Pominięcie tej istotnej okoliczności faktycznej stanowi o naruszeniu przez organy art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, nakładających na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Zaakceptowanie powyższego stanu przez Sąd I instancji stanowi o wadliwości przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez nieuwzględnienie skargi pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie w drodze decyzji, wobec braku planu miejscowego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, z poddaszem użytkowym i garażem. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest określenie granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zagadnienia tego dotyczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stawia jednoznaczny wymóg, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymaga podkreślenia, że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. to nie można przy tym pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęciu "sąsiedztwa" w rozumieniu pkt 1 art. 61 ust.1 u.p.z.p. należy nadać znaczenie szerokie. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Tak więc, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. A zatem wyznaczenie granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego". Zaznaczyć przy tym należy, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zgodzić się należy z kasatorem, że określenie obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w sposób wadliwy, naruszający przepisy § 3 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Natomiast ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zachowano warunków z cyt. powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia, skoro obszar ten z jednej ( prawej) strony działki nr [...] objętej wnioskiem skarżącego nie odpowiadał trzykrotnej szerokości frontu tej działki, przez co w granicach obszaru analizowanego nie znalazła się zabudowana działka nr [...]. Wprawdzie trafny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż analizie podlegają działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany, lecz w kontekście tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że prawidłowe wyznaczenie obszaru, obejmującego również pominięty fragment zabudowanej działki nr [...], nie musi oznaczać, że działka ta podlegałaby analizie jako tzw. działka sąsiednia. Takiego stanowiska nie można zaakceptować, zważywszy, iż Sąd co do wyznaczonego w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego wykazał się niekonsekwencją. Z jednej strony bowiem stwierdza, że poza wyznaczonym obszarem analizowanym znajdują się zabudowania położone na działkach nr [...] i [...] i mimo to przyjmuje, że prawidłowo zabudowania te zostały poddane analizie, gdyż w przeciwnym wypadku w granicach wyznaczonego obszaru nie występowałaby jakakolwiek zabudowa, zaś z drugiej strony akceptuje, iż na skutek bezprawnego pomniejszenia obszaru analizowanego w analizie pominięto działkę nr [...], na której również znajduje się zabudowa. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważał prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy, Sąd nie analizował, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni, było prawidłowe ze względu zasadę "dobrego sąsiedztwa’’, czyli pod względem faktycznego zagospodarowanie terenu, na którym przy tej samej drodze publicznej – ul. [...] położona jest nie tylko działka skarżącego, ale również w pewnej od niej odległości położone są działki, które zabudowane są domami jednorodzinnymi, czyli zabudową o jaką wnioskuje skarżący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy rozumieć szeroko, dlatego niezwykle istotne jest uzasadnienie dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły motywów swojego postępowania co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego, to zaś pozostało poza oceną Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.