VII SA/Wa 1776/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz.1071 ze .zm.), dalej zw. kpa, oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, po ponownym rozparzeniu wniosku A. i J. B. -odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2006r., ([...]) uchylającej w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2006r., ([...]) nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na terenie posesji nr [...] w C. gm. K. i nakazującą wykonanie jego rozbiórki z wyłączeniem fundamentów zrealizowanych w 1993r., w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że pp. B. ww. budynek wznieśli samowolnie w latach 1993-1998. Wobec niewykonania obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego organ powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2006r. nakazał rozbiórkę tego budynku, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wyżej powołaną decyzję z dnia [...] maja 2006r. Inwestorzy wystąpili z wnioskiem o uchylenie, w trybie art. 154 kpa, obu ww. decyzji i powołując się na wyrok NSA -OZ w Poznaniu z dnia 21 marca 1995r. (SA/Po 2119/94, OSP 1996/4 poz. 77) stwierdzili, że nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji nakazujących rozbiórkę. Wnioskodawcy powołali art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. - Prawo budowlane (Dz.U., Nr 99, poz. 665), dopuszczający legalizację samowoli budowlanej bez opłat legalizacyjnych podnosząc, że zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Nadto, rozbiórka jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem inwestorów, gdyż budynek jest w dobrym stanie technicznym, wzniesiono go zgodnie ze sztuką budowlaną i planem miejscowym gminy K. W budowę zaangażowano oszczędności całej rodziny, a także obecnie koszt rozbiórki przekraczałby możliwości finansowe inwestorów. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007r., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2006r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ze względu na nierozpoznanie wniosku w trybie art. 154 kpa tj. zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Organ wojewódzki, po ponownym rozpoznaniu sprawy podniósł, że zgodnie z orzecznictwem do ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę nie ma zastosowania art. 154 kpa, lecz art. 155 kpa. Decyzja o rozbiórce nie jest bowiem decyzją na mocy której strona nie nabyła prawa. W ocenie organu, nawet jeśli we wniosku strona powołuje się na art. 154 kpa, to organ zgodnie z art. 9 kpa zobligowany jest do pouczenia, że możliwości rozpatrzenia wniosku tylko w trybie art. 155 kpa. Organ poinformował inwestorów o ww. okolicznościach zapytując, czy nadal podtrzymują swój wniosek, który może być rozpatrzony tylko w trybie art. 155 kpa i wskazując, że nieudzielenie odpowiedzi spowoduje jego rozpatrzenie w trybie art. 155 kpa. Na pismo to wnioskodawcy nie udzielili odpowiedzi. Organ ponownie rozpoznał wniosek na podstawie art. 155 kpa wyjaśniając, że decyzja nakazująca rozbiórkę ww. budynku jest wprawdzie decyzją, na mocy której strony nabyły prawo, jednak jej zmiana nie może nastąpić, gdyż obowiązujący w dacie jej wydania art. 48 Prawa budowlanego nie pozwalał na taką zmianę. Zgodnie bowiem z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego - w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wymienionych w art. 48 ust. 3 - stosuje się art. 48 ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. Inwestorzy nie wykonali nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie, co spowodowało wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Uwzględnienie wniosku stron prowadziłoby zatem do obejścia prawa, bowiem ww. przepis jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się stosowaniu art. 155 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, przedstawił stan faktyczny w sprawie i podzielił argumentację organu I instancji o braku przesłanek do uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że wobec nieudzielenia odpowiedzi na pismo informujące o konieczności rozpatrzenia wniosku w trybie art. 155 kpa organ I instancji zasadnie rozpoznał wniosek zgodnie z zapowiedzią. Skargę na tą decyzję wnieśli pp. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazali, że decyzja ta narusza ich interes prawny poprzez błędne ustalenie braku podstaw do wznowienia postępowania i zmiany zaskarżonych decyzji. Organ naruszył art. 155 kpa uznając, że przepis ten nie może być podstawą do uchylenia decyzji, gdyż przeciwstawiają się temu przepisy art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy uchylenie tych decyzji dałoby możliwość wywiązania się z nałożonych obowiązków i zalegalizowania budowy. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 154 kpa poprzez uznanie, iż przepis ten nie może być podstawą do uchylenia decyzji, bowiem decyzja o rozbiórce jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo - w sytuacji - gdy decyzja taka nie jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołali ww. wyrok NSA z dnia 21 marca 1995r. W ocenie skarżących, nakaz rozbiórki jest sprzeczny z interesem społecznym, który przemawia przeciwko rozbiórkom budynków wybudowanych zgodnie ze sztuką budowlaną tylko dlatego, że wzniesiono je bez dochowania warunków formalno-prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zarówno zgodnie z intencją jak i interesem strony. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 63 § 2 kpa określa natomiast ogólne wymagania co do danych wniosku wskazując, że winien on zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą udzielania informacji, o której mowa w art. 9 kpa, zarówno wątpliwości co do treści żądania jak i błędnie wskazana - sprzeczna z interesem wnoszącego podanie -podstawa prawna, obligują organ do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony oraz należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak trzeba, że organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony (patrz B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 355). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47oraz z dnia 17 września 1992 r., III SA 949/92, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem..., s. 154). Podobnie, w przypadku powołania przez stronę błędnej podstawy prawnej i braku odpowiedzi na pismo udzielające informacji o właściwym trybie postępowania, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej wskazanej w treści żądania. W związku z powyższym, pomimo że zasadnie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował skarżących, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 155 kpa, a nie art. 154 kpa, to jednak w sposób nieuprawniony narzucił wnioskodawcom tryb załatwienia sprawy. Organ w piśmie z dnia [...] maja 2008r. wskazał bowiem, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi, wniosek pp. B. zostanie rozpatrzony na podstawie art. 155 kpa, podczas gdy obowiązkiem organu było jedynie pouczenie stron, że w przypadku braku odpowiedzi wniosek zostanie rozpoznany zgodnie z ich żądaniem. Organ wojewódzki winien zatem rozpatrzyć wniosek w trybie art. 154 kpa, gdyż -jak to już wyżej wyjaśniono - o charakterze złożonego wniosku i trybie w jakim ma zostać rozpoznany w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji od początku opierali na treści art. 154 kpa, konsekwentnie podnosząc ten zarzut również w skardze do sądu. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego 7 i 9 kpa w zw. z art. 155 kpa, a w konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego aprobując błędne stanowisko organu I instancji naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania zgodnie z przedstawionym stanowiskiem Sądu. Wobec poczynionych ustaleń, Sąd tylko na marginesie wyjaśnia, jak słusznie podnosiły organy, że przepisom art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.