IV SA/Wa 1554/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg K. J., J. K. i W. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentów nadania ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej punkt 2 i punkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz uchyla punkt 2 i punkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących K. J., J. K. i W. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. oddala wniosek uczestnika L. Z. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. IV SA/WA 1554/08 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., o uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentów nadania ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i podzielił zawarty w niej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – tzn. wyjścia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice sprawy. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skargę do WSA wniosły K. J., H. J. i J. K.. Oznacza to, że zakres skargi wniesionej do Sądu przez wspomniane osoby dotyczył jedynie pkt 2 i 3 decyzji Wojewody. Sąd I instancji był zatem uprawniony do rozpoznania sprawy tylko w takim zakresie, a nie - jak to uczynił w sentencji wyroku - do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów naruszenia przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera on usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji uchylając decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Rozważania o takiej treści niewątpliwie znalazły się w uzasadnianiu wyroku Sądu I instancji. Podstawę prawną uchylenia decyzji wynikającą z art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. należy skorelować w tym przypadku z naruszeniem przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd wskazuje na brak przesłanek do stwierdzenia przez organy orzekające w sprawie rażącego naruszenia prawa. Pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, ponieważ zarzut naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego dotyczył pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, a te mieściły się w granicach rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 156 § 1 kpa, powinny być ściśle interpretowane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, tak Sądu Najwyższego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, ponieważ prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Racje ekonomiczne lub gospodarcze również nie mogą przesadzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że rażące naruszenie prawa przez akty nadania ziemi wynikało z wyraźnej regulacji § 44 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska. Pojęcie "zbudowania dworskie" na tle tego przepisu ma, zdaniem Sądu, charakter niedookreślony. Może ono oznaczać zarówno wszelkie zabudowania przynależne do dworu, jak i wyłącznie te, które pozostają z nim w związku funkcjonalnym. Za tym drugim rozumieniem przemawia m. in. rozdzielenie w przedmiotowym paragrafie obiektów dworskich i przemysłowych, mimo że jedne i drugie stanowiły własność dworską. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie wskazał, że organy orzekające w sprawie dokonały wykładni przepisów prawa o reformie rolnej przyjmując określoną ich interpretację. Wątpliwości dotyczące sfery interpretacyjnej przepisów prawa nie kwalifikują zaś ewentualnego naruszenia jako "rażącego naruszenia". Słusznie zatem Sąd ten stwierdził, że warunkiem koniecznym dla stwierdzenia kwalifikowanej wady prawnej (rażącego naruszenia prawą) jest istnienie niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych stanu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W niniejszej sprawie ta przesłanka nie występuje. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i przepisy wykonawcze do tego aktu, od wielu lat przysparzają wielu trudności interpretacyjnych. Tak było również w tej sprawie, gdyby bowiem wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie budziła żadnych wątpliwości w zakresie interpretacji normy prawnej - zbędnym byłoby zasięganie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo zasadny uznał zarzut podniesiony przez autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wystąpienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków zmierzało do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale z kolei tę okoliczność należy wiązać z dokonaniem właściwej wykładni prawa. Przedstawiona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opinia, wydana na podstawie historycznych materiałów źródłowych, bibliograficznych, a także ewidencyjnych była potrzebna do przyjęcia właściwej wykładni, czy budynki folwarczne były zabudowaniami dworskimi, czy też nie. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, związany jest wykładnią przepisów prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych skargą – tzn. mając na uwadze jedynie pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Wojewody, ponieważ tylko te części zaskarżonej decyzji odnosiły się do skarżących – K. J., H. J. i J. K.. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, stosowanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania tego aktu budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, wymagające wykładni, o czym świadczy bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Zasadnicze znaczenie przy realizowaniu celów reformy przeprowadzanej na podstawie tego dekretu miało dokonanie faktycznego podziału ziemi i przekazanie jej uprawnionym, jak również rozdzielenie inwentarza żywego i martwego. Dokumenty nadania ziemi sankcjonowały stan ustalony na gruncie. Regulacje nie zawierały konkretnego przepisu, który stanowiłby podstawę do nadania ziemi z rozparcelowanego majątku. W niniejszej sprawie, z przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, Wojewoda wyprowadził tezę, że niedopuszczalny był nadział ziemi zabudowanej czworakiem lub sześciorakiem. Wywiódł, dokonując wykładni pojęcia "zabudowania dworskie", że skoro takie obiekty nie podlegały podziałowi, to tym samym nie było możliwe przekazanie ich rolnikom w ramach nadziałów ziemi. Organ dokonał wykładni przepisów o reformie rolnej przyjmując określoną ich interpretację i na tej podstawie doszedł do wniosku, że akty nadania ziemi wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że ocena dokonana przez Wojewodę nie była prawidłowa. W omawianych dekretach nie istnieje bowiem żaden przepis wskazujący na brak możliwości czy wręcz zakaz przekazania na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem, czy to o charakterze mieszkalnym, gospodarczym, czy innym. Wobec braku wyraźnych regulacji w tym przedmiocie nie można powiedzieć, że akty nadania ziemi wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 156 kpa przesłanek do stwierdzenia nieważności tych aktów. Należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją o charakterze szczególnym i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji wyrażonej w art. 16 §1 kpa. Fakt, iż przepis art. 156 § 1 kpa stanowi odstępstwo od tej zasady sprawia, że jego interpretacja musi być dokonywana w sposób ścisły. Stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 ust. 2 kpa nastąpić może zatem wyłącznie wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalony orzecznictwem nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje bowiem wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jeżeli norma prawna nie jest jasna, oczywista i nie budząca wątpliwości i w konsekwencji istnieje możliwość różnej jej interpretacji, bądź prowadzenia dalszej wykładni przy pomocy innych norm prawnych, to nie można przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.