II SA/Kr 1154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Jan Zimmermann (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala II SA/Kr 1154/08 UZASADNIENIE Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami wod.kan., gaz, energia elektryczna na działce Nr 1 w M. , na rzecz B.K. , zam. w M. , ul. [...] Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i J.W. Napisali oni, że na swojej działce Nr 2 planują budowę budynku mieszkalnego a projektowany budynek jest zbyt wysoki i spowoduje przesłonięcie i pozbawienie planowanego budynku naturalnego oświetlenia. Linijka światła została opracowana niedbale i nieprofesjonalnie, bez wymiarów i wymaganych oznaczeń na przekrojach, elewacjach i rzutach. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzja z dnia [...] września 2008 Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w postępowaniu l instancji nie doprowadzono do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji, a w decyzji nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich zgłoszonych uwag i zastrzeżeń w toku postępowania. Zgodnie z art. 35 ust. l i 3 Prawa budowlanego -przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; a w razie stwierdzenia naruszeń, w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych przepisów. Organ l instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. , a w aktach sprawy brak jest odpisu z ustaleń planu oraz kopii z planszy graficznej, z oznaczeniem kolorem działki objętej inwestycją. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 10 ust. l i 2 ustaleń planu, formę i gabaryty budynków oraz ich usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania należy kształtować w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu i otaczającego zainwestowania w celu harmonijnego wkomponowania nowych elementów zagospodarowania w otoczenie, a forma i gabaryty budynków powinny nawiązywać do form architektury tradycyjnej, miejscowej, dla zapewnienia ciągłości w kształtowaniu architektury regionalnej. Wątpliwości budzi zatem ocena, czy zatwierdzony projekt budowlany odpowiada tym rygorom, biorąc pod uwagę jego gabaryty, kształt dachów, wysokość, formę i wystrój architektoniczny. Z § 10 ust. 8 pkt 2 ustaleń planu wynika, że ustala się: "a) kształt bryły-preferowany horyzontalny, z dostosowaniem do konfiguracji terenu oraz tradycji budownictwa tego regionu; d) otwory okienne - dachowe, ścienne prostokątne o pionowej artykulacji, o drobnej artykulacji i symetrycznych podziałach stolarki, W kondygnacjach: piwnic, przyziemi i poddaszy a także w budynkach usługowych przemysłowych i gospodarczych dopuszcza się poziomą artykulację otworów okiennych. Dopuszcza się okna okrągłe, półokrągłe lub trójkątne wyłącznie w kondygnacji poddasza." Biorąc pod uwagę przyjęte rozwiązania projektowe, zobrazowane w elewacjach budynku, np. wyraźnie pionowy kształt wyodrębnionej dużej bryły klatki schodowej, półokrągłe okna w przyziemiu, wielkość stolarki okiennej 1 kształt okien dachowych, itp. - trudno uznać, aby wszystkie wymogi ustaleń planu były w pełni zachowane; a organ l instancji takiej analizy nie przeprowadził, nie wystąpił np. o opinię do Zarządu [...] Parków Krajobrazowych. Napisano dalej, że w zatwierdzonym projekcie nie zabezpieczono wymaganej ilości miejsc parkingowych, wyliczonych zgodnie z § 10 pkt 5 ustaleń planu; a ponadto na projekcie zagospodarowania terenu wrysowano dwa miejsca parkingowe w obrębie zjazdu z drogi powiatowej, co jest niedopuszczalne. Przepis § 7 ust. l pkt 2 ustaleń planu stanowi ustalenia wynikające z potrzeb ochrony środowiska - w zakresie ochrony walorów krajobrazowych i warunków klimatycznych, i ustala minimalny wskaźnik powierzchni terenów biologicznie czynnych o wielkości 60% dla terenów [...] . W zatwierdzonym projekcie przepis ten nie został zachowany albowiem powierzchnia terenu biologicznie czynna wynosi ok. 26%. Ponadto, pomimo, że z projektu zagospodarowania terenu i zaskarżonej decyzji wynika, że projektowane są studnie chłonne, to brak jest decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych do gruntu, w trybie ustawy Prawo wodne. W aktach brak jest uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. W aktach stwierdzono ponadto brak decyzji zarządców dróg, o uzgodnieniu wjazdów do projektowanego obiektu oraz brak uzgodnień, projektu zagospodarowania terenu, w zakresie ustawy o drogach publicznych. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rozwiązania projektowego wentylacji mechanicznej. Stwierdzono, że pomimo zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania, przed wydaniem decyzji nie doprowadzono do dokładnego wyjaśnienia spraw związanych z przesłanianiem i ograniczeniem dopływu światła dziennego do budynku projektowanego na działce skarżących (np. poprzez sporządzenie "linijki słońca"). Zatwierdzony projekt budowlany nie jest spójny wewnętrznie. Uzgodnienia do projektu zagospodarowania terenu zawarte na rys. nr l nie mogą być uznane bo dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego a nie budowy budynku mieszkalno-handlowo-usługowego, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Zawarte w projekcie oświadczenia, nie odpowiadają co do treści dyspozycji przepisu art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, a ponadto nie zawierają daty; brak jest także takiego oświadczenia złożonego przez sprawdzającego projekt budowlany mgr inż. arch. W.B. Ponadto brak jest podpisu i pieczęci sprawdzającego projekt budowlany na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Zwrócono uwagę, że decyzja rozstrzyga sprawy sporne, a obowiązku przedstawienia uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie mogą zastąpić zawarte w zaskarżonej decyzji ogólnikowe zdania albo opis biegu sprawy. Napisano, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji uwzględni wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności, w tym zbierze wyczerpujący materiał dowodowy a zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu zbada i wyjaśni wszystkie zarzuty mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy i podejmie decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję Wojewody B.K. skierowała w dniu [...] października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona: - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 KPA, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 KPA, polegające na przyjęciu, jakoby przepis nakazujący odmówić pozwolenia na budowę w razie niezgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w razie udzielenia pozwolenia, implikował obowiązek szczegółowego wyjaśniania w uzasadnieniu pozwolenia powodów, dla których owo zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem; - naruszenie art. 7 i art. 77 KPA polegające na zaniechaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w przedmiotu uzgodnień projektu zagospodarowania terenu, a także zgodności formy architektonicznej objętego wnioskiem budynku z zagospodarowania przestrzennego oraz analizy dopływu światła dziennego do sąsiednich nieruchomości; - naruszenie przepisu § 10 ust. 5 Uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego plan przestrzennego Gminy M . dla obszaru l poprzez niewłaściwą ocenę ilości miejsc parkingowych, jakie wedle powołanego przepisu winny były zostać zaprojektowane; - naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 KPA i § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania M. dla obszaru l poprzez nietrafną ocenę wielkości biologicznie czynnej, jaki należało osiągnąć w projekcie; - naruszenie art. 122 w zw. z art. 124 pkt 8 prawa wodnego poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby wykonanie studni chłonnych wymagało pozwolenia wodnoprawnego; - naruszenie § 72 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby objęty zamierzeniem budynek musiał posiadać wentylację mechaniczną; - naruszenie art. 136 KPA polegające na zaniechaniu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty prawidłowo wystawione a zdaniem organu wyższego dotknięte wadami formalnymi. W uzasadnieniu skargi skarżąca napisała, że w uzasadnieniu decyzji sformułowano szereg zarzutów co do zamierzenia budowlanego i treści dokumentacji projektowej - ale żaden z wytkniętych braków nie wymaga usunięcia poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości czy znacznej części. Organ wyższego stopnia formułuje bowiem zarzuty albo na odmiennej w stosunku do organu l instancji ocenie prawnej okoliczności podanych przez wnioskodawczynię, albo też na analizie dokumentacji projektowej, ostatecznie także na brakach formalnych kilku zalegających w aktach dokumentów. Wszystkie te wątpliwości Wojewoda mógł rozstrzygnąć w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania. Ocena prawna podanych we wniosku okoliczności czy dokumentacji projektowej winna była doprowadzić organ wyższego stopnia do własnych co do meritum sprawy, zaś braki formalne niektórych dokumentów były zdatne do usunięcia. Kompetencja opisana wart. 138 § 2 KPA ma charakter wyjątkowy i nie może być nadużywana. Skarżąca napisała dalej, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody , jakoby uzasadnienie decyzji organu było wadliwe czy zbyt lakoniczne. Organ l instancji procedował bowiem w oparciu o kompletną i zgodną z obowiązującym prawem dokumentację - a zatem nie miał obowiązku szerzej objaśniać, na czym polega zgodność z prawem poszczególnych rozwiązań. W szczególności dotyczy to kwestii omówienia zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 prawa budowlanego wynika, iż w razie niezgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy odmówić wydania pozwolenia na budowę. Nie ma przepisu, który nakazywałby wydać pozwolenie na budowę zawsze wtedy, gdy zamierzenie jest z planem miejscowym zgodne. Wymagając od decyzji organu l instancji szczegółowego objaśnienia zgodności zamierzenia z miejscowym planem, organ wyższego stopnia naruszył zatem prawo. Naruszenie jest tym bardziej istotne, iż przy tej okazji Wojewoda zarzucił organowi l instancji brak w aktach wypisu z ustaleń planu oraz kopii części graficznej, tymczasem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, podlega promulgacji, a zatem stanowi część obowiązującego porządku prawnego, a nie materiał dowodowy. Nie podlega zatem obowiązkowemu gromadzeniu w aktach postępowania -aczkolwiek wypis z ustaleń planu zalega tych aktach. Skarżąca napisała dalej, że Wojewoda dysponował kompletnym projektem budowlanym, opatrzonym odpowiednimi mapami i rysunkami. Na podstawie tych dokumentów można było przeprowadzić analizę dopływu światła dziennego do sąsiednich nieruchomości .przeprowadzić "linijkę światła")- co też strona uczyniła w toku postępowania przed organem l instancji. Organ wyższego stopnia ominął tę okoliczność i zaniechał prowadzenia ustaleń w przedmiocie dostępu światła do sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem takie ustalenia nie wymagały gromadzenia materiału dowodowego, a jedynie analizy tego, co zgromadził organ l instancji. Podobnie bezzasadnie Wojewoda odstąpił od analizowania formy architektonicznej budynku, poprzestając na wskazaniu, iż w bryle budynku występują rozwiązania mogące odbiegać od postanowień planu miejscowego. Tymczasem plan miejscowy dopuszcza zastosowanie innych rozwiązań, nawiązujących do nowoczesnych technologii. Nie można więc zasadnie twierdzić, że zamierzenie budowlane miało naruszać jego wymogi tylko dlatego, że nie przewiduje niektórych rozwiązań wymienionych z nazwy w treści planu. Skarżąca nie zgadza się również z oceną organu wyższego stopnia, co do prawidłowości ustalenia w projekcie ilości miejsc parkingowych, zwłaszcza, że owej oceny nie poparto żadnym uzasadnieniem. Podobnie za nietrafny należy uznaje ona pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby projekt przewidywał zbyt małą powierzchnię biologicznie czynną terenu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja kasacyjna, a taki jest charakter prawny zaskarżonej decyzji, jest wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego jako instytucja wyjątkowa. Postępowanie odwoławcze unormowane przez ten kodeks ma bowiem charakter merytoryczny, a organ II instancji ma obowiązek dojścia do prawdy obiektywnej i wydania decyzji w sprawie. Z tego punktu widzenia zarzuty skarżącej mogą się wydawać zasadne. Jednakże nie można zapominać o tym, że wyjątkowa konstrukcja decyzji kasacyjnej jest zbudowana na przesłance polegającej na tym, że decyzja taka może być wydana wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające miałoby być przeprowadzone ponownie w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że jeżeli organ II instancji stwierdzi taką właśnie sytuację, może wydać decyzję kasacyjną, nawet powinien ją wydać dla zapobieżenia temu, że rozstrzygnięcie oparte o zupełnie nowy materiał dowodowy będzie już niezaskarżalne. Punkt ciężkości leży zatem na tym, czy rzeczywiście postępowanie dowodowe powinno być powtórzone w całości lub w znacznej części i czy organ II instancji trafnie ocenił stan rzeczy. Od tego zależy w pierwszym rzędzie ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu właśnie z taką sytuacja mamy do czynienia w analizowanej tu sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda starannie wypunktował braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę . Lektura bardzo skąpych akt, a zwłaszcza lektura całkowicie sztampowego uzasadnienia decyzji organu l instancji przekonuje dodatkowo o tym, że organ l instancji wydał swoją decyzję pochopnie, w istocie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez zbadania, czy projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Braki postępowania dowodowego wymienione przez Wojewodę z całą pewnością nie dały się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, a sytuacja wymaga przeprowadzenia tego postępowania od początku. W świetle tej oceny szczegółowe zarzuty skargi okazują się nietrafne. l tak błędne jest twierdzenie, że w sprawie nie było potrzeby prowadzenia "jakiegokolwiek" postępowania dowodowego. Użycie przez skarżącą słowa: jakiegokolwiek" dowodzi, że uważa ona wydawanie pozwolenia budowlanego i zatwierdzanie projektu budowlanego za proces mechaniczny, w którym nie ma miejsca na jakąkolwiek ocenę stanu rzeczy. Takie zapatrywanie jest absurdalne. Nietrafne jest twierdzenie, że w uzasadnieniu decyzji nie trzeba wyjaśniać zgodności projektu budowlanego z planem. Przeciwnie: zgodność z planem jest jednym z podstawowych elementów potrzebnych do zatwierdzenia projektu i stąd wyjaśnienie tej kwestii musi być jednym z podstawowych elementów uzasadnienia. Nietrafny jest też pogląd, że organ decydował w oparciu o pełną (zdaniem skarżącej) dokumentację, to jego decyzja nie wymaga uzasadnienia. Twierdzenie to stoi w jaskrawej sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. Niesłuszne są zarzuty merytoryczne, dotyczące przyjęcia przez Wojewodę ustaleń w kwestii dopływu światła dziennego, liczby miejsc parkingowych, wykonania studni chłonnych i kwestii wentylacji mechanicznej. W decyzji kasacyjnej organ II instancji niczego merytorycznie nie ustala. Ma natomiast prawo - i to zrealizował - wskazać organowi l instancji, na co ma zwrócić uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z przytoczonych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie tylko nie narusza prawa, ale w pełni odpowiada wymogom stawianym decyzjom kasacyjnym przez art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).