II SA/Kr 1119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Jan Zimmermann WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. skargę oddala IISA/Kr 1119/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r.[...] Starosta C. na podstawie art. 105§1 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. [...] ha położonej w T. W uzasadnieniu decyzji podał co następuje: Działka 31/4 o pow. [...] m- stanowi część dawnej działki 31, wpisanej do Lwh [...] jako współwłasność po połowie I.M. i W.K. s. P. Działka nr 31 uległa podziałowi na działki nr 31/1 i 31/2. Decyzją z dnia [...] 1971 r. orzeczono o wywłaszczeniu należącego do (nieznanego z miejsca pobytu) I.M. udziału - we współwłasności działki nr 31/2, po czym działkę tę przeniesiono na księgi wieczystej [...]. Tam, jako właścicieli działki 31/2 wpisano Skarb Państwa - Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w C. w - części i W .K. w - części. Umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1971 r., zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości W.K. zbył swój udział - w działce nr 31/2. Nowy właściciel tego udziału został ujawniony w księdze wieczystej [...]. Następnie działka 31/2 uległa podziałowi na działki nr 31/3 i 31/4. Działka 31/3 uległa dalszemu podziałowi na działki nr 31/5, 31/5 i 31/7. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. , po rozpoznaniu wniosku A.K. o zwrot nieruchomości zbytej przez W.K. umową z dnia [...] kwietnia 1971 r., orzekł o zwrocie na rzecz A.K. udziału - w działkach nr 31/5 i 31/6 . Działka 31/4 została przeniesiona do księgi wieczystej [...], gdzie jako jej właściciela wpisano Skarb Państwa, ujawniono też prawo wieczystego użytkowania. O zwrot działki 31/4 wystąpili A.K. i W.K. , spadkobiercy W.K. - poprzedniego współwłaściciela - cz. wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, jej zwrot może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli. W wypadku śmierci poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości posiada jego spadkobierca. Jeżeli spadkobierców jest kilku potrzebna jest zgoda ich wszystkich. Wnioskujący dwukrotnie wzywani byli przez organ do uzupełnienia wniosku odpowiednim oświadczeniem I.M. lub jego spadkobierców, ale dokument taki nie został złożony. W sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodzi od wszystkich uprawnionych tzn. gdy nie został spełniony warunek przewidziany w ustawie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 §1 kpa należało wydać decyzję o jego umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.K. i W.P.K. . Zarzucili decyzji naruszenie art. 28 polegające na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania, naruszenie przepisu art. 78§1 kpa polegające na uchyleniu się organu od rozpoznania wniosku dowodowego, jak i błędną interpretację art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzili, że złożony przez nich w toku postępowania w I instancji wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów księgi wieczystej nr [...] i uwierzytelnionej decyzji z dnia [...] lutego 1971 r. zmierzał do wykazania, że w dniu [...] kwietnia 1971 r. (w dacie zbycia udziału przez W.K. ) I.M. nie był już współwłaścicielem nieruchomości, co jest okolicznością istotną. Podnieśli, że konieczność wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości dotyczy "aktualnych współwłaścicieli", bo żaden przepis "nie wymaga takiej zgody wg. stanu historycznego tylko aktualnego". Zażądali odwołujący się dołączenia do akt dokumentu potwierdzającego prawo własności Gminy T. do działki nr 31/4. Zawnioskowali również o zawieszenie postępowania "celem prawidłowego ustalenia stron oraz ewentualnego ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu". W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138§1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję z dnia[...] kwietnia 2007 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako pgr. 31/4 o pow. [...] ha położonej w T. obręb T. na rzecz A.K. i W P.K. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy za prawidłowo ustalony uznał stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji. Podkreślił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] w T. Stwierdził organ, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określa krąg podmiotów, które mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są nimi przede wszystkim poprzedni właściciel lub współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, lub ich spadkobiercy. Jeżeli spadkobierców jest kilku, wniosek o zwrot nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Podobnie jak organ I instancji, Wojewoda stanął na stanowisku, że w przypadku gdy brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych do żądania zwrotu, organ administracji publicznej nie może orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców, Powołując się na przyjęty w orzecznictwie pogląd, organ odwoławczy uznał, że nie wykazanie następstwa prawnego (praw do spadku) po poprzednim właścicielu prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości, nie może natomiast skutkować umorzeniem postępowania w sprawie. Takie same konsekwencje występują w przypadku, gdy z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił tylko jeden lub niektórzy z poprzednich właścicieli nieruchomości. Zatem brak zgody wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców na zwrot nieruchomości stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie - jak to uczynił organ I instancji - decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na to, że zgodnie z powołanym art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwe jest żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części, przy czym zwrot "części nieruchomości" oznacza jej możliwą fizycznie do wydzielenia część, a nie zwrot udziału we współwłasności. Ustawa wyraźnie stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, a nie prawo, mimo że to właśnie prawo własności zostało wywłaszczone. Nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności, jako idealnej, niewydzielonej części nieruchomości, chociażby ten udział został wywłaszczony. Odnosząc się do wniosku stron dotyczącego zawieszenia postępowania w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania, Wojewoda uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem organu orzekającego materiał dowodowy sprawy umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a okoliczności faktyczne i prawne nie budziły wątpliwości. Za słuszny został uznany natomiast zarzut odwołujących się, a dotyczący naruszenia art. 78 §1 kpa przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził , że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), a w szczególności powinien ustosunkować się do wniosków dowodowych stron i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę. Na powyższą decyzję A.K. i W.P.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty odwołania. Podkreślili, że pogląd organu odwoławczego o niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonego udziału nie ma odzwierciedlenia w żadnym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli ponadto, że organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy w uzasadnieniu swej decyzji uznał słuszność zarzutu o błędach postępowania organu I instancji skutkujących naruszeniem art. 78 §1 kpa i art. 10 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odrzucić należy zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów art. 78 § 1 i art. 10 kpa. Prawdą jest, że organ odwoławczy wytknął organowi I instancji zaniedbanie w zakresie rozpoznania wniosku dowodowego strony, sam jednak nie wyjaśnił czy i jakie znaczenie dla wyniku sprawy miało owo uchybienie. Sam też nie wskazał i nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób ewentualne skutki tego uchybienia usunięte zostały w postępowaniu odwoławczym. Takie działanie organu odwoławczego ocenić należy jako naruszenie przepisu art. 107 kpa. Uchybienie to jednak jest nieistotne i nie miało wpływu na wynik sprawy. W przedstawionych aktach administracyjnych znajdują się zaświadczenia Sądu Rejonowego w C. z ksiąg wieczystych : Lwh [...], Kw [...], Kw [...], a także kopia decyzji z [...] lutego 1971 r. i kopia aktu notarialnego z [...] kwietnia 1971 r. Dokumenty te w pełni potwierdzają ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Ustalenia te zresztą w istocie nie były i nie są przez skarżących kwestionowane. Organ I instancji ustalił przecież prawidłowe daty zarówno decyzji wywłaszczeniowej, jak i umowy sprzedaży i nie twierdził, że w tej ostatniej dacie I.M. nadal pozostawał współwłaścicielem nieruchomości. Nie stwierdził też, że Gmina T. jest obecnie właścicielem nieruchomości, lecz ustalił, że jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości. W rzeczywistości więc wynikający ze zgromadzonych przez organ dokumentów stan faktyczny sprawy był niewątpliwy, a proponowane przez strony jako dowody dodatkowe dokumenty ustalenia te jedynie potwierdzały. Dlatego właśnie "pominięcie milczeniem" wniosku dowodowego przez organ I instancji nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a organ II instancji, wbrew zarzutowi skargi, miał pełne prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie mają racji skarżący twierdząc, że żaden przepis ustawy nie wyklucza możliwości zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości. To prawda, że nie ma przepisu, w którym wprost byłby sformułowany "zakaz zwrotu ułamkowej części" czy też "ułamkowego udziału we własności" nieruchomości poprzednio wywłaszczonej. Słusznie jednak organ wskazuje, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części organ może orzekać. Bez wątpienia zaś jest, że, w rozumieniu przepisów o zwrocie, część nieruchomości - to fizycznie wydzielony obszar gruntu. O możliwości zwrotu części nieruchomości przepisy te mówią tylko i wyłącznie w kontekście niewykorzystania tej części na cel określony w wywłaszczeniu. Jest zaś oczywiste, że cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela, lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. To wszystko prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. W logicznym związku z tak określonymi możliwościami orzeczenia o zwrocie pozostaje regulacja dotycząca podmiotu uprawnionego. Otóż ustawa jako podmiot uprawniony do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości lub jej części wskazuje "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę", a nie wymienia nawet współwłaściciela czy współspadkobiercy. Skoro bowiem przedmiotem zwrotu jest rzecz w całości lub w wydzielonej fizycznej części, to jej wydanie winno nastąpić na żądanie i do rąk wszystkich tych osób, których prawa do nieruchomości stanowiłyby, przy założeniu braku ingerencji państwa w postaci wywłaszczenia, jedną całość. Obojętne przy tym pozostaje, czy i z jakich powodów do przejęcia własności nieruchomości przez państwo doszło w wyniku jednego aktu, czy też - jak w sprawie niniejszej - etapowo. Istotne jest to, że własność nieruchomość w całości, na skutek aktów, z którymi ustawa wiąże instytucję zwrotu nieruchomości jako niewykorzystanej na właściwy cel, została odjęta. Zawsze prawo do zwrotu tak przejętej nieruchomości przysługuje łącznie osobom, które dysponowałyby tytułem prawnym do całości nieruchomości. Dlatego w rozpatrywanej sprawie bez znaczenia pozostaje to, że w dacie umowy zawieranej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., której przedmiotem było zbycie udziału - poprzednika prawnego skarżących, właścicielem drugiej połowy był już Skarb Państwa. Tę połowę bowiem Skarb Państwa nabył także w drodze wywłaszczenia. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organ jest związany, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie, samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Dla różnorodnych sytuacji, w wyniku których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości "w trybie wywłaszczenia", ustawa przewiduje jeden model sprawy o zwrot i jeden tryb postępowania w takiej sprawie. W szczególności zaś ustawa nie przewiduje odmiennych reguł zwrotu w przypadku, gdy przedmiotem "wywłaszczenia" był tylko udział we własności. Dlatego w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że "poprzednim właścicielem" nieruchomości byli W.K. i I.M. i tylko im łącznie (lub ich spadkobiercom) przysługuje prawo do żądania zwrotu. Roszczenie o zwrot nie jest, jak chcą tego skarżący, uprawnieniem li tylko procesowym. Wniosek skarżących, jako niewątpliwie zainteresowanych, spowodował wszczęcie postępowania o zwrot. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest do zbadania wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie. Jedną z tych przesłanek jest właśnie, określony powyżej analizowanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości, przysługujący łącznie wnioskującym hipotetyczny, wypełniający całość tytuł prawny do nieruchomości. Oczywiście organ, w ramach obowiązków wynikających z art. 8 i 9 kpa winien o potrzebie i sposobie wykazania tej przesłanki poinformować strony. Takie, stosowne, ale bezskuteczne czynności w rozpatrywanej sprawie organ podejmował dwukrotnie. Brak reakcji skarżących spowodował, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem sprawy było wydanie decyzji odmownej z powodu niespełnienia materialnoprawnej przesłanki, o jakiej mowa wyżej. Wbrew zarzutom skarżących w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczętym na skutek wniosku niektórych tylko uprawnionych, organ nie ma obowiązku poszukiwania z urzędu pozostałych uprawnionych. Nie jest to bowiem kwestia ustalenia kręgu osób, których interesu dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 kpa, lecz spełniania przez osoby ubiegające się o zwrot wymaganej ustawą przesłanki. Nie ma przecież żadnej wątpliwości, że samo odszukanie tych osób i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu stanu sprawy nie zmieni; jeśli osoby te nie złożą stosownych oświadczeń, a więc własnym działaniem nie doprowadzą do ziszczenia się ustawowej przesłanki, organ również będzie zmuszony wydać decyzję odmowną. W istocie ustalenie pełnego kręgu osób, których tylko łączne uprawnienia składają się na skuteczne prawo żądania zwrotu nieruchomości jest ustaleniem potencjalnego "nowego" wnioskodawcy, a nie ustaleniem kręgu osób, których interesu dotyczy toczące się z wniosku niektórych tylko uprawnionych, postępowanie. Nieusprawiedliwione są więc oczekiwania skarżących, aby to wyłącznie inicjatywa organu miała doprowadzić do "uzupełnienia" legitymacji czynnej podmiotu wnioskującego zwrot nieruchomości. Obowiązek poszukiwania "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy" powstaje w zupełnie innej sytuacji, przewidzianej w przepisie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy. Zgodnie z nim w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Po to, aby zawiadomienie, o którym mowa w przywołanej normie prawnej było możliwe, "właściwy organ" musi ustalić jego adresata. Jest jednak oczywiste, że zarówno hipoteza jak i dyspozycja tej normy realizują się poza postępowaniem administracyjnym, a z brakiem prawidłowego zawiadomienia i pouczenia wszystkich uprawnionych ustawa nie wiąże odmiennych przesłanek zwrotu nieruchomości. Warto też zauważyć, że nawet w wypadku, kiedy wniosek o zwrot nieruchomości stanowi co prawda następstwo prawidłowego zawiadomienia o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, ale nie popierają go wszystkie osoby "uprawnione", wydanie pozytywnej decyzji także nie będzie możliwe. Tak więc stwierdzić trzeba, że dla postępowania i rozstrzygnięcia w sprawie poddanej osądowi regulacje dotyczące obowiązków organu w razie "podjęcia zamiaru użycia nieruchomości na inny cel" nie miały zastosowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego też skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została oddalona.