I OSK 755/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/07 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Łódź kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miejską Łódź prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w tej dacie jako działka nr [...], odpowiadającej aktualnym działkom hipotecznym nr [...],[...] i [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymała w mocy wskazaną wyżej decyzję, zaznaczając, że z karty badania hipotecznego księgi wieczystej nr [...], sporządzonej przez geodetę L. S. wynika, że sporne działki nr [...],[...] i [...] zostały wpisane do tej księgi wieczystej w dniu [...] marca 2000 r. Z treści sentencji kwestionowanej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., wynika wprost, że organ ten podejmując decyzję miał świadomość, iż w dniu [...] maja 1990 r. istniała inna nieruchomość o powierzchni [...] m2 różniąca się znacznie od działek nr [...],[...] i [...] później z niej wydzielonych, oraz mająca inne granice i inne oznaczenie ewidencyjne. W związku z tym organ uznał, że działki nr [...],[...] i [...] nie mogą podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż nie spełniają warunku tożsamości z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., i w rezultacie powyższego zbędne są również rozważania w przedmiocie ich należenia przed dniem 27 maja 1990 r. w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Łódź. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Gminy Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazał, że wniosek Gminy Łódź o wydanie decyzji stwierdzającej komunalizację z mocy prawa dotyczył działek nr [...],[...],[...], jednakże działki o tym oznaczeniu ewidencyjnym i powierzchni nie istniały w dniu 27 maja 1990 r., gdyż zostały wydzielone już po tej dacie z dawnej działki o nr [...]. Sąd wskazał, że wydzielenie nowych nieruchomości z poprzednio istniejącej, jest nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, ale utworzeniem innej nieruchomości, a więc o innej powierzchni, w innych granicach. W związku z tym, zdaniem Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo wskazała, że powyższa okoliczność sama w sobie była już wystarczająca do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Prezydenta Miasta Łodzi, radca prawny M. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa dlatego, że działki gruntu objęte wnioskiem komunalizacyjnym nie istniały w dacie 27 maja 1990 r. co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy komunalizacji nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, to jest, czy spełnione zostały przesłanki do komunalizacji nieruchomości wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydzielenie nowych nieruchomości z poprzednio istniejącej nieruchomości, jest utworzeniem innej nieruchomości o innej powierzchni i w innych granicach, a nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, co powoduje, iż działki te nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżący wskazał, że art. 5 ust. 1 powołanej ustawy posługuje się pojęciem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", co, zdaniem skarżącego oznacza, że komunalizacji podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe. Tym samym przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości skoro wskazany przepis nie używa określenia "nieruchomość", a przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości. W ocenie skarżącego, skoro zatem komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie w przypadku, gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają charakter informacyjny w związku z czym zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. W związku z tym, zdaniem Prezydenta Miasta Łodzi, należy przyjąć, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, iż nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jest to bowiem to samo mienie, lub też część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] S.A., wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, w którym nie mają zastosowania. Sąd stosuje bowiem ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego należało go powiązać z konkretnym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też powołanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować ich jako ustawowej podstawy skargi kasacyjnej. Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brzmienie powołanego wyżej przepisu oznacza, że zmiany dotyczące nieruchomości, jakie nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujące bowiem znaczenie ma tu stan faktyczny i prawny nieruchomości z datą wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Za trafny uznać zatem należy argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że pojęcie "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", którego użył ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie, oznacza, iż komunalizacji podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe. Tym samym przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości. W związku z tym komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie w przypadku, gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają bowiem charakter informacyjny, zatem zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Uznać zatem należy, że komunalizacji może podlegać także część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co do której gmina wykazała, że należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto zauważyć, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością. Nie jest zatem w niniejszej sprawie zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydzielenie nowych nieruchomości z poprzednio istniejącej nieruchomości, jest utworzeniem innej nieruchomości o innej powierzchni i w innych granicach, a nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, co powoduje, iż działki w przedmiotowej sprawie nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.