I OSK 522/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech -Kłak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego, Prezydenta Miasta Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 po rozpoznaniu skargi Z. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...]września 2008 r., nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 2 listopada 2007 r., nr [...]odmawiającej zwrotu działki nr 158/24 o pow. 0,0419 ha, położonej w obr. 7 jedn. ew. Nowa Huta m. Kraków, w granicach części parceli katastralnej l. kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny na rzecz: Z. R., R.R., A.T., W.S., K.S., S.S., T.S., E.ś., K.Ś., Z.B.. G.G., L.Ł., K.B. i E.B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 9 kwietnia 2001 r. J.W. działający w imieniu Z. R., A.R., H.B., R.R., H.R., S.S., W.S., T.S., K.S., E.Ś., K.Ś., Z.B., G.G., L.Ł. – wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej parceli I. kat. 611/2 położonej w b.gm.kat. Czyżyny. Wskazano, że w wyniku oświadczeń wnioskodawców złożonych w toku postępowania administracyjnego przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu działki nr 158/24 poł. w obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, w granicach wywłaszczonej części parceli I. kat. 611/2 b położonej w b.gm.kat. Czyżyny. Organ pierwszej instancji ustalił, że prawomocnym orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 roku L.Ad.281/29 wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. Czyżyny m.in. parcelę l.kat. 611/2 o powierzchni 1719 m2 obj. Lwh 11, położoną w b.gm.kat. Czyżyny, stanowiącą własność P.R. i K. z C. R. po 1/2 części. W toku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono ww. orzeczenia, a fakt wywłaszczenia został ustalony w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy odpis wniosku Prokuratorii Generalnej RP w Krakowie Wydział I Administracyjny L.I.16871/30/F.2/. z dnia 10 grudnia 1930 r. do Sądu "o oznaczenie odszkodowania za wywłaszczone grunta", w tym na rzecz W.G. oraz dokument oznaczony jako "podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej Czyżyny" z dnia 11 maja 1933 r., a także informację z lwh 1104 Czyżyny. Ponadto Starosta Krakowski ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla dzielnicy Nowa Huta w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 26 lutego 1963 r. r. sygn. akt I. Ns I 5 1/63 spadek po K.R. nabyli: P.R. w 2/8 częściach oraz J.R., H.B., Z.R., Z. R., W.R. i M.R. po 1/8 części. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 18 czerwca 1969 r. sygn. akt I Ns 545/69 spadek po P.R. na mocy testamentu i ustawy nabyli: H.R. w 53/82 częściach, Z. R. w 23/82 częściach, J.R. w 3/82 częściach, Z.R. w 3/82 częściach. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla dzielnicy Nowa Huta w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 26 listopada 1963 r. sygn. akt I Ns 251/63 spadek po M.R i W.R. nabyli: P.R. w 4/16 częściach oraz J.R., H.B., Z. R., Z.R. po 3/16 części. Spadek po H.R. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 9 października 1998 r. sygn. akt I Ns 1339/97/N nabyli: S.S. w 8/24 części oraz E.Ś., K.Ś., Z.B. po 2/24 części, G.M.G., L.KŁ. po 1/24 części oraz Z. R., Z.R., H.B., R.R. po 2/24 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 29 grudnia 1999 r. sygn. akt I Ns 1504/99/N spadek po J.R. nabyli: H.R. oraz R.R./ po 1/2 części. Spadek po S.S. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 16 lutego 1999 r. sygn. akt I Ns 2637/98/K nabyli: W.S., K.S., S.S. i T.S. po 1/4 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt I Ns 3002/00/P spadek po zmarłym Z.R. nabyli na podstawie ustawy: żona A.R. w 1/2 części, siostry Z. R. i H.B. po 1/6 części i bratanek R.R. w 1/6 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I Ns 732/04/N spadek po H.B. na podstawie ustawy nabyli: K.B. i E.B. po 1/2 części w stosunku do całości spadku. W niniejszej sprawie ustalono, że wywłaszczona parcela l. kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny stanowi działkę ewidencyjną nr 157/247, nr 158/24 oraz część działki nr 158/13, położonej w obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ". Według art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zdefiniowanie przez ustawodawcę przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości wywłaszczonych oznacza jednocześnie, że w każdej innej sytuacji ustawodawca uznaje nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. W szczególności, z zestawienia treści art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 wynika, że zrealizowanie celu wywłaszczeniowego po wywłaszczeniu nieruchomości wyłącza ostatecznie na przyszłość możliwość skorzystania przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców z uprawnienia żądania zwrotu tej nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono przeznaczenie lub sposób korzystania z tej nieruchomości. Organ stwierdził ponadto, iż bezsporne jest, że lotnisko wojskowe w Rakowicach-Czyżynach funkcjonowało przed wybuchem II wojny światowej i służyło potrzebom 2 Pułku Lotniczego. Od roku 1925 rozpoczęto proces wykupu i wywłaszczenia ponad 100 ha gruntów należących do b.gm.kat. Rakowice i Czyżyny dla powiększenia lotniska i zmiany jego formy. Do roku 1939 nie zrealizowano jednak tych planów, a port lotniczy Rakowice-Czyżyny w Krakowie w wyniku agresji Niemiec hitlerowskich na Polskę, przerwał swą normalną pracę eksploatacyjną. Starosta Krakowski podniósł, że w świetle unormowań ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma ustalenie czy wnioskowana do zwrotu parcela: l.kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny, w granicach działki nr 158/24 obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków rzeczywiście weszła w obszar funkcjonującego lotniska jako element jego infrastruktury, czy też od początku była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako "poszerzenie lotniska wojskowego w gm.kat. Czyżyny" i nie została użyta na ten cel. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1988/00, wydany w sprawie zwrotu nieruchomości, w którym stwierdzono, iż dla wykazania użycia działki na cel wywłaszczenia – poszerzenie lotniska wojskowego nie jest konieczne wykazanie, że na działce realizowane były inwestycje budowlane służące lotnisku, czy instalowane urządzenia techniczne dla jego obsługi. Infrastrukturę lotniska stanowić może także teren niezabudowany i nie nasycony urządzeniami o ile jego obszar wolny od zabudowy jest niezbędny do korzystania z lotniska zgodnie z charakterem potrzeb, którym lotnisko ma służyć. Prawdziwość tego twierdzenia zdaniem sądu nie wymaga wiadomości specjalnych, gdyż podlega weryfikacji w świetle zasad doświadczenia życiowego. W postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, iż akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia zachowały się szczątkowo, bowiem jedynymi materiałami dowodowymi, które wskazują na przeznaczenie nieruchomości w procesie wywłaszczenia są: – odpis wniosku Prokuratorii Generalnej RP w Krakowie Wydział I Administracyjny L.1.16871/30/F.2/. z dnia 10 grudnia 1930 r. do Sądu o oznaczenie odszkodowania za wywłaszczone grunta; – pokwitowanie wypłaty odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości; – oraz wykaz podziału parcel gruntowych w gm.kat. Czyżyny. Dokumenty te wskazują, że między innymi parcela l.kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny wchodziła w kompleks nieruchomości, które zostały wywłaszczone na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm.kat. Czyżyny. W związku z brakiem akt wywłaszczeniowych ustalenie przeznaczenia i stanu zagospodarowaniu obszaru lotniska po wywłaszczeniu nastąpiło na podstawie: – studium przemian historycznych i architektoniczno-krajobrazowych terenów dawnego lotniska Rakowice-Czyżyny w Krakowie opracowanym przez Instytut Architektury Krajobrazu Politechniki Krakowskiej; – monografii "Cywilnego portu lotniczego Kraków-Czyżyny" Mieczysława Mikulskiego pozyskanej z Archiwum Akademii Ekonomicznej w Krakowie; – fotografii lotniska Rakowice-Czyżyny obejmujące okres lat 1914–1939 pochodzące ze zbiorów własnych Muzeum Lotnictwa Polskiego w Krakowie. Zgodnie ze studium przemian historycznych i architektoniczno-krajobrazowych terenów dawnego lotniska Rakowice-Czyżyny w Krakowie opracowanym przez Instytut Architektury Krajobrazu Politechniki Krakowskiej do roku 1931 zakończono realizację stałego cywilnego portu lotniczego wraz ze standardowym hangarem stalobetonowym w południowo-wschodnim rejonie lotniska, natomiast w latach 1931-1939 rozpoczęto m.in. budowę płyt postojowych przed hangarami oraz realizację obwodowych dróg komunikacyjnych. W ww. okresie następuje także budowa kotłowni i hamowni silników, garaży, urządzeń południowej rampy kolejowej, a także wyposażenie lotniska w szereg urządzeń i instalacji nawigacyjnych. W załączniku graficznym do studium w skali 1:5000 wskazano lokalizację obiektów, które były zrealizowane w latach 1925–1931 na terenie lotniska. Do tych obiektów należał m.in. hangar stalbetonowy i zespół P.L.L.Lot (poz. 5/2). Z porównania mapy ewidencyjnej tego terenu z załącznikiem graficznym do studium wynika, że działka nr 158/24 (w granicach parceli I. kat. 6 11/2 b.gm.kat. Czyżyny), stanowiła w części obszar zagospodarowany jako płyta betonowa przed budynkiem hangaru zespołu P.L.L.Lot, a w pozostałej części drogę asfaltową zapewniająca połączenie portu lotniczego z miastem. Potwierdzeniem takiego stanu są również informacje zawarte w monografii Mieczysława Mikulskiego poświęconej w całości portowi lotniczemu Kraków-Czyżyny, a także fotografia cywilnego dworca portu lotniczego Kraków-Czyżyny (tj. hangaru stalbet. i zespołu P.L.L. Lot) z 1932 r. Dla określenia zasięgu lotniska oraz ustalenia, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodziła rzeczywiście w skład obszaru stanowiącego lotnisko pozyskano ze zbiorów archiwalnych Biblioteki Jagiellońskiej Atlas Lotnisk Polskich opracowany w Ministerstwie Komunikacji przy współudziale Wydziału Aerofotogrametrycznego P.L.L.Lot. W celu naniesienia granic lotniska określonych w wyżej wymienionym atlasie na aktualną mapę ewidencyjną zlecono dr hab. Kazimierzowi Trafas prof. UJ Zakład Kartografii i Teledetekcji Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagiellońskiego opracowanie opinii na temat, odtworzenia przebiegu granicy lotniska w Czyżynach na mapie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z rysunkiem 6 stanowiącym fragment przedmiotowej opinii będąca przedmiotem postępowania działka nr 158/24 położona w obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków w całości znajduje się w granicach lotniska w Czyżynach. W ocenie organu pierwszej instancji zebrany w sprawie materiał stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż lotnisko Rakowice-Czyżyny przed wybuchem II wojny światowej faktycznie funkcjonowało na terenach objętych wnioskiem o zwrot działki nr 158/24, obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków. W związku z powyższymi ustaleniami dotyczącymi usytuowania wnioskowanych do zwrotu nieruchomości, celu wywłaszczenia i terminu jego realizacji oraz zgromadzonych w sprawie dowodów Starosta Krakowski stwierdził, iż nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu 27 listopada 2007 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) T.S., który podniósł m.in., iż jest ona "sprzeczna z prawem, tj. przepisami art. 136 ust. 3, art. 137 o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Dz.U. Nr 261 poz. 2603 z 2004 r. tekst jednolity z późn. zm. oraz art. 35 § 3 kpa". Z kolei w dniu 6 grudnia 2007 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) odwołanie wnieśli Z. R., A.R., R.R., E.Ś., K.Ś., G.G., Z.B., L.Ł., T.S. i K.S. reprezentowani przez pełnomocnika W.K., podnosząc m.in., iż "zebrany w sprawie materiał nie pozwała na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia, tj. rozszerzenie lotniska II Pułku Lotniczego w Krakowie-Czyżynach został zrealizowany tzn. w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przynajmniej rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski decyzją dnia 19 września 2008 r., znak: SN.VI.PC.7724-1048-07 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 2 listopada 2007 r. W uzasadnieniu podał, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego i postępowania przeprowadzonego w celu jego zgromadzenia należy przyjąć, iż z uwagi na znaczny upływ czasu – działania wojenne w latach 1939–1945, przekształcenia ustrojowe, zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cele lotniska i likwidację tego obiektu w roku 1963 oraz ze względu na wojskowy charakter inwestycji (tajny) – pozyskane w sprawie dowody mają często charakter opracowań historycznych, a ponadto nawet ten materiał jest niekompletny i niemożliwy do odtworzenia w pełnym zakresie. Jednakże, zdaniem Wojewody Małopolskiego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie dostępny materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeczenia w tym zakresie. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w sprawie istotną okolicznością podlegającą ustaleniu jest kwestia, czy działka nr 158/24 o pow. 0,0419 ha, położona w obr. 7 jedn. ew. Nowa Huta m. Kraków w granicach części wywłaszczonej parceli 1. kat. 611/2 b. gm. kat. Czyżyny, wchodziła w obszar funkcjonującego lotniska jako element jego infrastruktury. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty Krakowskiego zawarte w wydanej przez niego decyzji, wskazujące, iż zawnioskowana do zwrotu działka w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. 611/2, wchodziła w skład lotniska i była wykorzystywana na jego potrzeby. Organ drugiej instancji dodał, że analizując zagadnienie związane z przesłanką zbędności opartą na upływie okresu 7 lat od daty wywłaszczenia, konieczne jest zwrócenie uwagi na specyfikę niniejszej sprawy pod tym względem. Wynika ona w pierwszej kolejności ze znacznego upływu czasu od wywłaszczenia i związanego z tym faktem braku bezpośrednich dokumentów związanych z tą inwestycją. Ponadto mieć na uwadze należy specjalny charakter inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, a polegającej na budowie lotniska wojskowego. Stwierdzono, że oczywiście te okoliczności nie zwalniają organu prowadzącego postępowanie o zwrot od dokładnej analizy materiału dowodowego i ustalenia niezbędnych dla sprawy okoliczności, jednak wspomniana wyżej specyfika sprawy i zebrane w niej materiały dowodowe nie pozwalają na precyzyjne szczegółowe ustalenie inwestycji poczynionych na przedmiotowej nieruchomości i dokładnego czasu ich rozpoczęcia. W tym kontekście, poczynione w sprawie przez organ I instancji ustalenia należy ocenić jako wystarczające, zwłaszcza że przepis art. 75 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, iż "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż jak wynika z przytoczonych przez niego treści zawartych w studium przemian historycznych i architektoniczno-krajobrazowych terenów dawnego lotniska Rakowice-Czyżyny w Krakowie opracowanym przez Instytut Architektury Krajobrazu Politechniki Krakowskiej (pod red. prof. dr hab. inż. arch. Marii Łuczyńskiej-Bruzdy oraz dr inż. arch. Krzysztofa Wielgusa), do roku 1931 zakończono realizację stałego cywilnego portu lotniczego wraz ze standardowym hangarem stalbetonowym w południowo-wschodnim rejonie lotniska. Wskazano, że w świetle zebranych w sprawie dowodów budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Również obsługa techniczna lotniska cywilnego była zapewniania przez wojsko. Tak więc należy uznać, iż pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Czyli przeniesienie tych obiektów i wywłaszczenie nieruchomości pod ich realizację było spowodowane właśnie planowaną jako cel wywłaszczenia rozbudową lotniska wojskowego. Organ dodał, że fakt zrealizowania na parceli l. kat. 611/2 i parcelach sąsiednich, obiektów infrastruktury portu lotniczego o charakterze cywilnym był spowodowany realizacją znacznie większej inwestycji polegającej na rozbudowie lotniska wojskowego i w związku z tym nie można traktować tego faktu w oderwaniu od całej inwestycji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi podała, w obowiązującym stanie prawnym organ pierwszej instancji wydawał już decyzje o zwrotach nieruchomości wywłaszczanych tym samym orzeczeniem Województwa z dnia 26 października 1929 r. pod rozbudowę lotniska II Pułku Lotniczego w Krakowie-Czyżynach, leżących w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, których zaskarżoną decyzją odmówiono zwrotu. W 2000 r. zwrócono m.in. działkę nr 157/65 obręb 7 j.ew. Nowa Huta m. Kraków na podstawie decyzji nr AB 02-1-2.72214-4-323A/99 uznając ją za "zbędną, bowiem nie zostały wykonane prace związane z realizacją celu wywłaszczenia dotyczącego budowy lotniska". Skarżącą powołała art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowiący, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto powołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2001 r. wydane w analogicznej sprawie, zgodnie z którym dla wykazania użycia nieruchomości na cele wywłaszczenia – "rozszerzenia lotniska II Pułku Lotniczego w Krakowie – Czyżykach" – nie jest konieczne wykazanie, że na danej działce realizowane były inwestycje budowlane służące lotnisku, czy instalowane urządzenia techniczne do jego obsługi. Wystarczającym jest wykazanie, że dany teren nienasycony żadnymi urządzeniami, jako obszar wolny od zabudowy jest niezbędny do korzystania z lotniska zgodnie z charakterem potrzeb, którym lotnisko ma służyć. Świadczyłoby o tym np. usytuowanie nieruchomości wewnątrz ogrodzonego obszaru lotniska. W sprawie, w której zapadł powyższy wyrok zgromadzono pokrewny materiał dowodowy, do tego na jakim organy I instancji oparły się orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wówczas sąd uznał, że organy orzekające nie poczyniły ustaleń, do których zobowiązane są na mocy art. 7 i 77 k.p.a. Odnosząc się do Studium historycznego i architektoniczno-krajobrazowego terenów dawnego lotniska Rakowice-Czyżyny w Krakowie oraz wytycznych urbanistycznych dla zachowania terenów lotniska (między ulicami Akacjową, Spadochroniarzy, Markowskiego) wraz z koncepcją adaptacji pasa startowego, skarżąca stwierdziła, że informacje historyczne w nim zawarte, zarówno co do ich precyzji, jak i powoływania poszczególnych dat czy okresów, są ogólnikowe i nieprecyzyjne. Analogicznie, w ocenie skarżącej, należy potraktować inne wydawnictwa przywołane przez organ pierwszej instancji. Skarżącą zarzuciła organom administracyjnym szereg oczywistych błędów w ocenie dowodów przeprowadzonej przez nie i zawartej w uzasadnieniach decyzji. Z. R. dodała, że ocena dowodów nie może polegać na dowolnym, wyrywkowym, a często i błędnym przejmowaniu nieudowodnionych w prawem przewidziany sposób tez i manipulowaniu nimi dla osiągnięcia z góry założonego, brzmieniowo logicznego efektu. O ile przedstawiona wyżej praktyka organów orzekających nie jest wynikiem świadomego działania, to z pewnością może być uznana za niedbałą analizę przydatności zgromadzonego materiału i dowolną, odbiegającą od istniejącego stanu faktycznego, jego ocenę. W ocenie skarżącej w sprawie zebrano dość obszerny materiał, jednak jego rozpatrzenie nie zostało dokonane właściwie. W uzasadnieniu decyzji powołano szereg dokumentów, które okazują się być nieprzydatne w danej sprawie, natomiast przedstawione, tworzą pozór merytoryczny uzasadnienia dla wydanej decyzji odmowy zwrotu wywłaszczonych działek. Wśród dokonywanej merytorycznej oceny dowodów, obok ww. studium i monografii, są fotografie ze zbiorów własnych Muzeum Lotnictwa Polskiego w Krakowie, Archiwum Dokumentacji Mechanicznej w Warszawie nr 1–7 dotyczące zagospodarowania i ogrodzenia lotniska II pułku lotniczego przed wybuchem II wojny światowej. Żadnego z wyżej wymienionych dokumentów organ orzekający nie poddał wyczerpującej ocenie jako dowodu w sprawie. Wszystkie one odnoszą się jedynie do okoliczności istnienia ogrodzenia w niektórych rejonach lotniska, natomiast żadne z nich nie odnosi się do terenu będącego przedmiotem orzekania. Zdaniem skarżącej czynione przez organy obu instancji wywody pomijają w ogóle wyraźnie określony w orzeczeniu Województwa cel wywłaszczenia, skupiając się jedynie na wykazaniu wykorzystania terenów wywłaszczonych na potrzeby lotnictwa. Reasumując, skarżąca wskazała, że organy orzekające przy podejmowaniu decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinny wykazać, iż została ona zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Jeżeli nie jest on w stanie tego wykazać w trakcie trwającego ponad 7 lat postępowania, powinna być podjęta decyzja o zwrocie. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości trzeba uznać za spełnione nie tylko wtedy, gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskaże, że nieruchomość wykorzystana została na inny cel niż określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, ale także wtedy, gdy ówczesnego sposobu zagospodarowania w ogóle nie da się ustalić ze względu na brak wiarygodnego i przekonującego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej zebrany w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia, tj. "rozszerzenie lotniska II Pułku Lotniczego w Krakowie-Czyżynach" został zrealizowany tzn. w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, przynajmniej rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podał, że na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, na którą powołują się organy administracji i nie kwestionowanej przez strony postępowania – że prawidłowo został ustalony krąg osób legitymowanych do żądania zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 158/24 poł. w obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, odpowiadającej części byłej parceli l. kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny, tj. krąg spadkobierców P.R. i K.R., którzy byli właścicielami wywłaszczonej na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. L.Ad.281/29 parceli l. kat. 611/2 o powierzchni 1719 m2 obj. Lwh 11, położoną w b.gm.kat. Czyżyny. Osoby te, tj. Z. R., R.R., A.R., W.S., K.S., S.S., T.S., E.Ś., K.S., Z.B., G.G., L.Ł., K.B. i E.B. żądały zwrotu przedmiotowej działki nr 158/24. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego wnioskodawcy – których katalog zmieniał się na skutek śmierci poprzednich prawnych niektórych z nich – sprecyzowali, iż domagają się zwrotu działki ewidencyjnej nr 157/247 i nr 158/24 w granicach byłej parceli l. kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny (protokół z dnia 4 września 2002 r. – k. 42, pismo E.B. i K.B. z dnia 3 października 2007 r. – k. 161), przy czym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wyłącznie kwestii zwrotu działki nr 158/24. Sprawa zwrotu pozostałych działek stała się przedmiotem innych postępowań administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, jej zwrot może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli, a jeżeli spadkobierców jest kilku, to niezbędna jest zgoda ich wszystkich. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu pierwszej instancji regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. W powyższej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zgodnie z brzmieniem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy ustalić stan faktyczny terenu do roku 1936 czyli 7 lat po wydaniu ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie (orzeczeniu) o jej wywłaszczeniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów pośrednich przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki nr 158/24 (stanowiącej część dawnej parceli 611/2), które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. L.Ad.281/29 o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego, było "rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżykach". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia 26 października 1929 r. L.Ad.281/29, jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w Krakowie z dnia 10 grudnia 1930 r. (data złożenia) numer XI Nc 723/30 (akta postępowania administracyjnego, karta nr 146, 189), z podziału parceli gruntowych z 1933 r. (akta postępowania administracyjnego, karty nr 147–149, 177–181), a także z odpisu pokwitowania znajdującego się na k. 202 akt administracyjnych. Także żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. Sąd dodał, że z końcowego fragmentu wniosku Oddziału Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w Krakowie z dnia 10 grudnia 1930 r. wynika, że wraz z nim przedłożono sądowi duplikaty orzeczeń wywłaszczeniowych oraz plan sytuacyjny wywłaszczonego terenu, przy tym na kserokopii wniosku istnieje oznaczenie sygnatury akt sądowych XI Nc 723/30. O akta te organy nie zwróciły się do sądu powszechnego, a mogłoby to przyczynić się do pełniejszego wyjaśnienia rzeczywistego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu większą trudnością na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość, została wykorzystana na cel określony w akcie (orzeczeniu) o jej wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a mogący stanowić podstawę powyższych ustaleń nie jest kompletny. Wskazał, że niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy może nastąpić za pomocą wszystkich środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, o ile uzyskanie bezpośrednich dowodów nie jest możliwe. W przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich, konieczne staje się ustalenie stanu faktycznego na podstawie innych materiałów, w tym historycznych. Skoro jednakże takie dowody pośrednie wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, to domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Nie jest w związku z tym wystarczające ogólne odesłanie do zebranych materiałów, ale przeprowadzenie ich pełnej interpretacji. Z kolei korzystanie z materiałów historycznych musi być poprzedzone rzetelnym ich zgromadzeniem i opisaniem. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych kryteriom tym nie odpowiada. W aktach znajduje się szereg kserokopii nienależycie lub w ogóle nie oznaczonych, bez określenia z jakich dokumentów pochodzą. W aktach administracyjnych na kartach 221–233 znajduje się opinia dotycząca odtworzenia przebiegu granicy lotniska w Czyżynach na mapie ewidencji gruntów i budynków. Ze spisu treści tego opracowania (k. 232) wynika, że liczy ono 23 strony. Tymczasem znajdująca się w aktach opinia prof. Kazimierza Trafasa kończy się na stronie 14. W opracowaniu Krzysztofa Wielgusa (k. 268–292 akt administracyjnych) kserokopie fotografii z k. 282, 283, 285, 288 nie są opisane. Kserokopia monografii Mieczysława Mikulskiego wykonana w Zakładzie Geografii Ekonomicznej WSE w lipcu 1962 r. (k. 251 akt adm.) zaczyna się od strony 34, mimo że – jak wynika z jej spisu treści – opis cywilnego portu lotniczego w Krakowie rozpoczyna się na str. 27. Na karcie nr 257 akt postępowania administracyjnego znajduje się mapa obrazująca chronologię budowy lotniska (studium przemian historycznych terenów dawnego lotniska Rakowice-Czyżyny w Krakowie), która nie została przez organy administracji zinterpretowana. Studium to obrazuje rozwój lotniska i budowę nowych obiektów w poszczególnych latach, jest jednak ono mało czytelne. W ocenie Sądu wnioski oparte na analizie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że na wywłaszczonych nieruchomościach nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakiekolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska (jego południowo-wschodniej części). Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego w tej sprawie nie ma znaczenia. Ponadto ze zgromadzonych materiałów (fragmentów cytowanych opracowań monograficznych), jak i map – w szczególności mapy z 1932 r. określającej położenie cywilnego portu lotniczego Kraków-Czyżyny (akta postępowania administracyjnego, karty nr 235) wynika, że obszar wywłaszczeń zlokalizowany w południowo-wschodniej części lotniska od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. W konsekwencji należy stwierdzić, iż mimo wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska ani argumentacji organów obu instancji, że pierwotny cel (poszerzenie lotniska wojskowego) został zrealizowany, bo dzięki temu wywłaszczeniu wojsko "pozbyło się" części cywilnej w północno-zachodniej części lotniska na rzecz jego części południowo-wschodniej i tym samym było to rozszerzenie terenu lotniska wojskowego. Poszerzenie lotniska wojskowego polegało więc na przeniesieniu części cywilnej tego lotniska, a przy tym część cywilna lotniska była zarządzana przez wojsko i korzystała z jego pomocy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że celem wywłaszczenia było rozszerzenia lotniska wojskowego. Tym samym tak "poszerzone" lotnisko winno mieć również charakter wojskowy. Cel wywłaszczenia nie może być domniemywany ani interpretowany w sposób dorozumiany. Nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska. Nie można twierdzić, że w istocie to poszerzenie lotniska wojskowego stanowiło budowę części cywilnej lotniska. W dalszej części uzasadnienia Sąd podał, iż organy administracji podniosły, że wywłaszczenie orzeczeniem z dnia 26 października 1929 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz.U.P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz.P.P.P. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem – w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz.U.P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. W ocenie Sądu, rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a/, b/ i c/ oraz w artykule 11 lit. a/, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być: 1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a/ i art. 11 lit. a/ rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); 2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); 3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Sąd podkreślił, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz.U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było zaś tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej (Monitor Polski z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w Krakowie (jako jedno z pięciu takich lotnisk w Polsce). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a/, § 17 punkt 2, § 66 lit. b/ i c/ i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b/ i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c/ w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu – o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz.U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Mając na uwadze ww. przepisy lotnisko Kraków-Czyżyny miało charakter lotniska o charakterze cywilnym i ta cecha cywilnej działalności tego lotniska obejmowała przede wszystkim jego część południowo-wschodnią. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazany wyżej określony cel wywłaszczenia, nie zrealizowano tego celu poprzez zagospodarowanie terenu "poszerzonego" lotniska z przeznaczeniem go na cele wojskowe i część południowo-wschodnia lotniska służyła celom cywilnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taki kierunek wykładni znajduje uzasadnienie w zebranym materiałem dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko Kraków-Czyżyny miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny (akta postępowania administracyjnego, karta nr 215). Nie można również pominąć i tej okoliczności, że na terenie działki nr 158/24 ani nie znajdowały się żadne urządzenia służące lotnictwu wojskowemu (urządzenia pomocnicze), ani obecnie nie znajdują się na nim takie urządzenia. Ewentualne resztki asfaltu lub płyt betonowych są pozostałością po przedsiębiorstwie komunikacyjnym, które na tym terenie od lat 60-tych ubiegłego wieku funkcjonowało, a które obecnie już nie korzysta z tych terenów. Ponadto twierdzenie o zarządzaniu częścią cywilną lotniska przez wojsko nie wynika z żadnego dokumentu, lecz wręcz przeciwnie znajdujące się w aktach sprawy fragmenty monografii (akta postępowania administracyjnego, karty nr 244-250) wprost wskazują na cywilny charakter lotniska w jego południowo-wschodniej części i cywilną obsadę jego personelu. Żaden dokument nie potwierdza wojskowego zarządu lotniskiem cywilnym Kraków- Czyżyny. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/2005, zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W sytuacji zmiany (modyfikacji) celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć. W konsekwencji w ocenie Sądu pierwszej instancji jeżeli można zwrócić wywłaszczoną nieruchomość, mimo że została ona w sposób nietrwały zagospodarowana na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, to tym bardziej można zwrócić wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli w ogóle nie została ona zagospodarowania na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu niewątpliwe jest, iż na działce nr 158/24 nie było ani obecnie nie ma żadnych urządzeń. Od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko Kraków-Czyżyny i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne. Skoro więc teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cele publiczne, a w tej sprawie wynika to ponad wszelką wątpliwość (np. z protokołu z dnia 8 maja 2001 r., akta postępowania administracyjnego, karta nr 3) i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, to nie powinno być przeszkód do jego zwrotu byłym właścicielom lub ich następcom prawnym. Sąd podkreślił, że instytucję wywłaszczenia należy rozumieć jako ingerencję w prawa właściciela bez jego zgody, ingerencję rozumianą jako przyznanie swoistego "pierwszeństwa" celom publicznym nad celami indywidualnymi. Tym samym to cel publiczny, a ściślej to realizacja celu publicznego uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości i jeżeli nie ma już tego właśnie celu (celu publicznego) do zaspokojenia, to tym samym dla właściciela publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Ponieważ w tej spawie już od ponad 40 lat w ogóle nie funkcjonuje lotnisko na tym terenie, tym samym nie można twierdzić, iż nadal winny być utrzymywane skutki wywłaszczenia, skoro "odpadł" cel, dla którego wywłaszczano dany teren. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że – w świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy – trafne jest stanowisko skarżącej o tym, że istnieje podstawa do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy obydwu instancji jest wadliwa. Naruszenie przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem wnioski oparte na niepełnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio zdeterminowały merytoryczną treść decyzji obydwu instancji. Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli Wojewoda Małopolski i Prezydent Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obu wniesionych skargach kasacyjnych podniesiono zbliżone zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: – naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia nieruchomości składającej się z działki nr 158/24 położonej obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków odpowiadającej części byłej parceli l. kat. 611/2 b.gm.kat. Czyżyny nie został zrealizowany, a w konsekwencji istnieje podstawa do zwrotu tej nieruchomości. W skargach kasacyjnych podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niekompletne i nierzetelne zgromadzenie i opisanie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organy orzekające błędnie przyjęły, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, a w konsekwencji, że nie istnieje podstawa do zwrotu tej nieruchomości. Wojewoda wskazał na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami według którego poprzedni właściciel i jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. § 7 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pod pojęciem zbędności nieruchomości regulacja ta rozumie stan, w którym pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. W stanie faktycznym sprawy nie zachodzi zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, jednoznacznie wskazuje na to zebrany materiał dowodowy. Wojewoda Małopolski i Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniach skarg kasacyjnych podali, że wywłaszczenie parceli l. kat. 611/2 gm. kat. Czyżyny nastąpiło orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. L.Ad. 281/29 na cele rozszerzenia lotniska wojskowego gminie katastralnej Czyżyny. Zachowane akta archiwalne dotyczące tego wywłaszczenia są cząstkowe. W związku z tym faktem ustalenie przeznaczenia i stanu zagospodarowania obszaru lotniska po wywłaszczeniu nastąpiło na podstawie innych zgromadzonych dokumentów. Wojewoda Małopolski podniósł, iż budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Uznać zatem należy, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Z uwagi na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych wymagających rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego skutkowało to koniecznością przeniesienia ich na obrzeża lotniska wojskowego. Przeniesienie tych obiektów wiązało się z realizacją celu wywłaszczenia jaką było rozszerzenie lotniska wojskowego. Prezydent Miasta Krakowa dodał, iż nawet gdyby przyjąć, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci poszerzenia lotniska wojskowego, a część południowo- wschodnia lotniska służyła jedynie celom cywilnym to należałoby uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi modyfikacja celu wywłaszczenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość istnienia pewnych odstępstw w realizacji inwestycji, która uzasadniała wywłaszczenie danej nieruchomości pod warunkiem, że nie są to odstępstwa (zmiany) jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia (organ powołał wyroki NSA z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 936/96 i z dnia 16 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 476/97). W uzasadnieniach skarg kasacyjnych organy nie podzieliły stanowiska Sądu pierwszej instancji i stwierdziły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, a organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa. Należy podkreślić, że organy te w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie podejmując wszelkie możliwe działania w celu zgromadzenia całego materiału dowodowego, a na jego podstawie dokonały właściwych ustaleń faktycznych nie przekraczając tym samym granic swobodnej oceny dowodów. Wojewoda Małopolski dodał, że znajdujące się w aktach sprawy kserokopie dokumentów są potwierdzone za zgodność z oryginałem. Z uwagi na szereg spraw dotyczących zwrotów nieruchomości wywłaszczonych cel poszerzenia lotniska wojskowego w b.gm.kat. Czyżyny koniecznym było przedłożenie do każdej z nich kserokopii uzyskanych materiałów historycznych a nie ich oryginałów. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w aktach sprawy znajduje się szereg kserokopii nienależycie lub w ogóle nie oznaczonych podnieść należy, iż opinia nt. odtworzenia przebiegu granicy lotniska w Czyżynach na mapie ewidencji gruntów i budynków sporządzona przez prof. Kazimierza Trafasa istotnie kończy się na 14 stronie, pomimo że liczy ona 23, przy czym opracowanie to nie zawiera wyłącznie tabeli wyników, które nie były niezbędne dla celów niniejszego postępowania. Obejmuje ona natomiast istotne dla sprawy rozdziały jak: przedmiot zlecenia, materiały dostarczone przez zleceniodawcę, prace przygotowawcze, skanowanie map, przeliczenie współrzędnych geograficznych, przeniesienie granic lotniska z mapy 1:20 na mapę 1:25000, określenie dokładności przebiegu granicy lotniska, wnioski końcowe i literaturę. Z kolei monografia Mieczysława Mikulskiego rozpoczyna się od strony 34 gdyż na karcie 26 opisane były początki lotniska w Krakowie, na karcie 27 znajduje się opis cywilnego portu lotniczego w Krakowie w latach 1923–39, natomiast karty 27–38 obejmują lata II wojny światowej. Z uwagi na to, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1929 r. istotnym dla organów orzekających była ta data i zmiany w stanie prawnym i faktycznym nieruchomości jakie nastąpiły po tej dacie. Również w opracowaniu Krzysztofa Wielgusa tylko kilka spośród wielu fotografii nie jest opisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, co oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w zakresie wyznaczonym przez zarzuty stanowiące podstawy skarg kasacyjnych. Ponieważ skargi kasacyjne Wojewody Małopolskiego i Prezydenta Miasta Krakowa oparte zostały na tych samych podstawach, poniżej przedstawiona zostanie ich wspólna ocena, którą należy poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżony wyrok wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie było ustalenie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny, a jego ocena została dokonana z naruszeniem obowiązujących zasad. Przypomnienie to jest o tyle istotne, że skargi kasacyjne oparte zostały nie tylko na zarzucie naruszenia przez Sąd powołanego przepisu ustawy – P.p.s.a., ale również na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podczas gdy o uwzględnieniu skargi zdecydowały wyłącznie względy natury procesowej, a nie uznanie Sądu I instancji co do tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonuje wykładni art. 136 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i formułuje określone wnioski, to czyni to jedynie na podstawie niekompletnej i wymagającej uzupełnienia dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w celu wykazania, iż nie pozwalała ona na taką ocenę wniosku skarżącej, jakiej dokonały organy administracji publicznej. Takie stanowisko Sądu I instancji, jak również oparcie zaskarżonego wyroku tylko na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. oznacza, iż Sąd I instancji nie dokonał wiążącej organy oceny prawnej zasadności wniosku w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a jedynie wyraził pogląd, iż zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i dokonania jego ponownej oceny, aby w sposób niewątpliwy ustalić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają na stwierdzenie, że zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego – art. 136 i art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przedwczesne. Organy administracji publicznej w myśl wyroku Sądu I instancji zobligowane są do uzupełnienia materiału dowodowego pod kątem ewentualnego istnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości oraz do wyczerpującej ich oceny. Dopiero wtedy możliwa stanie się sądowa kontrola poprawności przyjętej przez organy wykładni ww. przepisów. Kontrola taka nie jest natomiast możliwa na gruncie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a więc niejednoznacznego i budzącego wątpliwości, a z taką oceną Sądu I instancji należy się w całości zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji publicznej nieprawidłowo założyły, iż celem postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie ma być wykazanie, że wywłaszczona działka weszła w obszar lotniska jako element jego infrastruktury (s. 4 uzasadnienia decyzji Starosty Krakowskiego, s. 2 uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego) bowiem ustalenie w tym zakresie w zasadzie jest bezsporne w świetle zgromadzonych dowodów. Nie jest ono jednak wystarczające do stwierdzenia, że przesłanka, o jakiej mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została spełniona. W myśl wymienionego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest cel wywłaszczenia działki nr 158/24 o pow. 0,0419 ha położonej w obrębie 7 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków w granicach części parceli katastralnej I kat. 611/2 b. gm. Czyżyny. Został on określony jako "wywłaszczenie gruntów pod Lotnisko 2 Pułku Lotniczego w Rakowcach (obwieszczenie Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 13 września 1929 r. k-203) czy też rozszerzenie lotniska wojskowego (wniosek k-187). Niewątpliwie chodziło zatem o przeznaczenie wywłaszczonego gruntu dla potrzeb lotniska wojskowego. Decyzja o wywłaszczeniu pochodzi z okresu, gdy na obszarze lotniska wojskowego w Rakowcach istniał już cywilny port lotniczy Aerolot (Studium Historyczne k. 264). W uzasadnieniach swoich decyzji organy obu instancji potwierdzają fakt, iż działka nr 158/24 stanowiła w części obszar zagospodarowany jako płyta betonowa przed budynkiem hangaru zespołu PLL LOT, a w pozostałej części drogę asfaltową zapewniającą połączenie portu lotniczego z miastem. Płyta betonowa służyła do manewrowania płatowcami, a także spełniała rolę peronu dla podróżnych. Niewątpliwe jest zatem, że wywłaszczona działka znajdując się na obszarze lotniska służyła wyłącznie celom realizowanym przez lotnisko cywilne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie, iż sporna działka znajdowała się w obszarze lotniska nie jest równoznaczne z tym, iż zrealizowany został cel wywłaszczenia. W tym zakresie, jak słusznie zauważa Sąd I instancji zgromadzony dotychczas materiał dowodowy rodzi wątpliwości. Zaś jego ocena dokonana przez organy administracji nie jest przekonująca. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że dowody złożone do akt sprawy, na których oparto zaskarżoną decyzję są niekompletne (monografia M. Mikulskiego, opinia prof. K. Trafosa i opracowanie K. Wielgusa). Nie wszystkie też dowody poddane zostały gruntownej ocenie. To czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Podniesiona w skardze Wojewody Małopolskiego okoliczność, że opinia prof. K. Trafosa w części, w której nie została złożona do akt sprawy nie miała dla niej znaczenia, nie może zmieniać oceny Sądu I instancji w tym zakresie. Opinia ta stanowi dowód, na jaki powołuje się organ i jako taki podlega ocenie w całości, a nie w części dowolnie przez organ wybranej. O tym, czy brakująca cześć opinii nie ma znaczenia w sprawie mógłby wypowiedzieć się Sąd I instancji gdyby tą brakującą częścią dysponował. Powyższe odnosi się również do monografii M. Mikulskiego. Przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie celem postępowania dowodowego ma być ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przypadku gdyby nie wynikało to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, organy administracji publicznej powinny uzasadnić, dlaczego ich zdaniem przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości dla potrzeb lotnictwa cywilnego nie oznacza zmiany celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz zaprezentowana przez organy administracji ocena materiału dowodowego dotknięte są brakami we wskazanym wyżej zakresie nie można tym samym skutecznie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.