II SA/Gl 1014/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W dniach [...] i [...] r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. przeprowadzili kontrolę budynku dworca PKP w C. przy placu [...]. Kontrola była przeprowadzona z udziałem Administratora dworca. Sporządzony protokół kontroli został podpisany bez zgłaszania zastrzeżeń. W protokole stwierdzono, że dworzec składa się z dwóch pawilonów: wschodniego i zachodniego, połączonych pasażem komunikacyjnym. Szczegółowo opisano parametry, konstrukcję oraz przeznaczenie i sposób wykorzystywania poszczególnych obiektów dworca oraz ich wystrój, instalacje, urządzenia przeciwpożarowe a także wyniki prób funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych. Stwierdzono, że pawilony dworca powstały legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. (pawilon zachodni) i [...] r. (pawilon wschodni). W trakcie kontroli przedstawiono do wglądu decyzję z [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu wschodniego oraz postanowienie Komendanta Rejonowego państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r., dopuszczające do użytkowania pawilon zachodni w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ustalono m. in., że obiekt stanowi jedną strefę pożarową o łącznej powierzchni [...] m2 i zgodnie z zapisem instrukcji bezpieczeństwa pożarowego zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. W obiekcie jest zatrudnionych 90 osób a dworzec jest przeznaczony do jednoczesnego przebywania 500 osób (zgodnie z instrukcją bezpieczeństwa pożarowego na terenie dworca może przebywać jednocześnie 1000 osób). W punkcie 2 protokołu opisano warunki ewakuacji i wystrój wnętrz. Stwierdzono m. in., że ewakuacja pionowa w pawilonie zachodnim prowadzona jest w oparciu o dwie klatki schodowe. Jedna to klatka obudowana łącząca wszystkie poziomy, zamknięta drzwiami zwykłymi o parametrach biegu 2 m, zakończona wyjściem, które stanowią drzwi jednoskrzydłowe o szer. 1 m. Klatka druga zlokalizowana jest przy zapleczu kas biletowych, łączy ona wszystkie poziomy i jest zamknięta tak od strony pomieszczeń kasowych jak i od strony wyjścia na zewnątrz, co uniemożliwia natychmiastowe użycie drzwi ewakuacyjnych. W pawilonie znajdują się także dwie klatki techniczne, nie oznakowane jako ewakuacyjne, wyłączone aktualnie z użytkowania. Jedna z nich na poziomie parteru jest zamknięta kratą. Komunikację pomiędzy poszczególnymi poziomami pawilonu stanowią jednobiegowe wewnętrzne otwarte klatki schodowe o szerokości biegu 1 m. oraz otwarta, jednobiegowa, zlokalizowana w hollu głównym klatka schodowa łącząca poziom parteru z II kondygnacją. Stwierdzono, że w budynku średniowysokim (16 m.) klatki schodowe nie zostały wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące usuwaniu dymu. Długość dojścia ewakuacyjnego mierzona od wyjścia z najdalej położonego pomieszczenia z III kondygnacji do wyjścia z budynku (wyjście zlokalizowane na II kondygnacji na zewnętrzną klatkę schodową) przy jednym kierunku ewakuacji wynosi 117 m. Wyjścia ewakuacyjne z pawilonu zachodniego stanowią: z poziomu parteru, drzwi jednoskrzydłowe o szer. 1 m. w ilości 3 sztuk oraz drzwi dwuskrzydłowe elektrycznie rozsuwane o szer. 2., z poziomu I kondygnacji drzwi dwuskrzydłowe o szer. 1,8 m. rozsuwane elektrycznie prowadzące na pasaż. Stwierdzono również w korytarzu na zapleczu kas wykładzinę podłogową z PCV o nieudokumentowanym stopniu palności. [...] r. w siedzibie Komendy odbyło się spotkanie funkcjonariuszy Straży Pożarnej z przedstawicielami [...] S.A. [...] w W. oraz [...] S.A. [...] w W. Rejon [...] w K. Zaprezentowane zostały wnioski wynikające z przeprowadzonej kontroli w zakresie stwierdzonych uchybień i poinformowano o czynnościach pokontrolnych. Przedstawiciele [...] S.A. nie kwestionowali ustaleń zawartych w protokole oraz nie wnieśli uwag do materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C., uznając budynek dworca PKP w C. za zagrażający życiu ludzi, nałożył na [...] Spółkę Akcyjną [...] w W. obowiązek obudowania klatek ewakuacyjnych w pawilonie zachodnim ścianami o klasie odporności ogniowej REI 60, zamknięcia ich drzwiami o odporności ogniowej co najmniej EI 30 oraz wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (do [...] r.), dostosowania długości dojścia ewakuacyjnego w pawilonie zachodnim do wymagań przepisów techniczno-budowlanych (do [...] r.) oraz usunięcia łatwo zapalnej wykładziny podłogowej na korytarzu II kondygnacji (do [...] r.). W podstawie prawnej podano przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 96, poz. 667 ze zm.), § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) i § 207 ust. 2 , 245 pkt 1, 256 ust. 3 i 258 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Pouczono także o możliwości wynikającej z § 2 ust. 2 ostatniego z powołanych rozporządzeń. W uzasadnieniu organ powołał się na wyniki kontroli. Stwierdzono, że stan dworca nie zapewnia bezpiecznej ewakuacji, co stanowi podstawę do uznania go za zagrażający życiu. Przekroczenie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego o ponad 100 %, przy jednym dojściu, dla strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ZL I, powoduje nadmierne wydłużenie czasu niezbędnego do przeprowadzenia ewakuacji. Brak wydzielenia i zabezpieczenia przed zadymieniem klatek schodowych powoduje, że budynek stanowi jedna strefę pożarową. W razie powstania pożaru na którejkolwiek z kondygnacji, nastąpi gwałtowne rozprzestrzenienie się dymu także na drogi ewakuacyjne, utrudniając lub uniemożliwiając opuszczenie budynku. Dodatkowym zagrożeniem jest łatwopalna wykładzina podłogowa na drogach ewakuacyjnych. W odwołaniu od decyzji strona zaskarżyła decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków polegających na obudowaniu i wyposażeniu klatek ewakuacyjnych w urządzenia zapobiegające zadymieniu oraz na dostosowaniu długości dojścia ewakuacyjnego do wymogów przepisów techniczno-budowlanych (pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji). Powołano się na względy finansowe. Budynek jest stosunkowo nowy i nie planowano jego remontu, w związku z czym nie przewidziano na ten cel środków finansowych. Nadto wykonanie decyzji wymaga nie tylko środków, ale także przeprowadzenia procedur przetargowych, co czyni niemożliwym dotrzymanie nałożonego terminu. Zawnioskowano o przedłużenie terminu do [...] r. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołanie organ II instancji podniósł, że wyznaczony termin wynosi 19 miesięcy. Argumenty odwołania nie mogą zostać uwzględnione, albowiem kontrola wykazała takie nieprawidłowości, które skutkują uznaniem dworca za budynek zagrażający życiu ludzi. Organ odwoławczy podzielił przy tym ocenę ustaleń faktycznych w sprawie oraz ich kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji, uznając nałożone obowiązki za odpowiadające prawu. Wskazano, że strona może skorzystać z możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji. Podniosła, że budynki dworca powstały w oparciu o pozwolenia na budowę. Pawilon zachodni został oddany do użytkowania w oparciu o potwierdzenie zgłoszenia użytkowania obiektu (pismo nr [...] z [...] r.). Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej wydał w zakresie ochrony przeciwpożarowej postanowienie z [...] r., dopuszczające budynek do użytkowania. Stwierdzono tym samym, że obiekt dworca został zrealizowany zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, w tym przepisami pożarowymi. Także przeprowadzając kontrolę w roku [...] i wydając ówcześnie decyzję w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie kwestionowano warunków technicznych dworca, mimo zmiany przepisów wykonawczych. Zwrócono uwagę, że zajęte przez organ stanowisko nie jest niepodważalne, skoro zgodnie z sugestiami organów, możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych. Zarzucono także, że decyzja nie zawiera jednoznacznych postanowień. Nie określono precyzyjnie, które klatki pawilonu zachodniego uznano za ewakuacyjne ( i w konsekwencji nakazano wykonanie w nich określonych robót). Nieprecyzyjnie określono także dostosowanie długości dojścia ewakuacyjnego do wymagań przepisów, nie podając od jakiego punktu mierzono długość dojścia i do której klatki schodowej. Powielono także zarzuty odwołania dotyczące przeszkód organizacyjnych i finansowych w wykonaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo opisano przebieg postępowania oraz ustalenia przeprowadzonej kontroli. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że pozytywne stanowisko organów Straży Pożarnej w sprawie dopuszczenia budynku do użytkowania w roku [...] oraz stanowisko zajęte przy okazji kontroli przeprowadzonej w roku [...] wynikały z ówcześnie obowiązujących przepisów. Przepisy te nie dawały podstaw do uznania wówczas budynków za zagrażające życiu ludzi. Dopiero aktualnie obowiązujący stan prawny skutkuje uznaniem, że istniejące w budynku warunki dotyczące długości dojścia ewakuacyjnego zagrażają życiu ludzi. Długość dojścia ewakuacyjnego mierzy się od wyjścia z pomieszczeń do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku, ale za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uznaje się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o odporności ogniowej min. EI 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu. Stosowanie tych standardów do budynków już istniejących skutkuje poprawą warunków bezpieczeństwa i zapewnia użytkownikom obiektów starszych porównywalny poziom ochrony jak w przypadku budynków nowych. W budynku długość dojścia ewakuacyjnego znacznie przekracza normatywną wielkość 10 m. Okoliczność ta, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...)stanowi podstawę do uznania, że budynek zagraża życiu ludzi, co z kolei uzasadnia zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących warunki techniczne w zakresie ochrony pożarowej. Proporcje między dopuszczalną długością dojścia ewakuacyjnego (10 m) w stosunku do długości stwierdzonej czynią bezzasadnymi zarzuty strony dotyczące braku precyzji przy pomiarach. Równie bezzasadny jest zarzut nieprecyzyjnego określenia przedmiotu obowiązku, z protokołu kontroli jednoznacznie bowiem wynika, które klatki określone zostały jako ewakuacyjne. Wskazano, że skorzystanie z możliwości innego sposobu dostosowania obiektu do wymaganych standardów leży w dyspozycji strony. Podkreślono, że w toku postępowania czynnie w nim uczestnicząca strona nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń a argumenty dotyczące finansowych i organizacyjnych przeszkód w wykonaniu decyzji w zakreślonym terminie nie mogą mieć znaczenia wobec stwierdzonego zagrożenia dla życia ludzi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 14 stycznia 2009 r. strona skarżąca zarzuciła, że wobec spadku zainteresowania przewozami kolejowymi na terenie dworca nigdy nie przebywa jednorazowo 500 osób. Mylnie przyjęto, że dworzec stanowi jedną strefę pożarową, podczas gdy składa się on z dwóch budynków i łączącej je przewiązki będącej budowlą. Jednocześnie strona przyznała, ze niewątpliwie normatywne długości dojść ewakuacyjnych nie są zachowane, jakkolwiek wielkość 117 metrów została zawyżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności, rozważając dopuszczalność skargi Sąd wziął pod uwagę, że jakkolwiek odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczyło terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 2 decyzji, to wywarło ono, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. skutek w stosunku do całej decyzji. Zakres zarzutów nie wyznacza bowiem zakresu zaskarżenia decyzji i jakkolwiek organ odwoławczy może decyzję uchylić w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), to zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. i dewolutywnym charakterem odwołania, jego wniesienie skutkuje przeniesieniem sprawy do rozpoznania przez organ wyższego stopnia w całości. Organ ten rozpoznaje sprawę co do istoty po raz kolejny i jest związany zakazem z art. 139 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ II instancji, jak wynika z jej uzasadnienia, rozpoznał sprawę co do istoty, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii zasadności wyznaczonego terminu. Z tych względów Sąd uznał, że spełniona została przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia, o jakiej mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a organ odwoławczy nie naruszył prawa i nie orzekał w sytuacji braku wniesionego odwołania. Przechodząc do kwestii zasadności zarzutów skargi, Sąd uznał, że stanowisko organów administracji znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Faktem jest, że budynek dworca powstał legalnie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, w tym regulującymi bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Także w trakcie użytkowania dworca nie zgłaszano, w efekcie przeprowadzanych kontroli, że jego parametry uchybiają standardom bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zasadnie jednak w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że kolejna zmiana stanu prawnego doprowadziła do sytuacji, w której budynek przestał odpowiadać wymaganiom i powinien zostać doprowadzony do stanu, który w intencji prawodawcy ma zapewnić bezpieczeństwo ludziom. Przepisy rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zasadniczo mają zastosowanie do projektowania, budowy, przebudowy i przypadków zmiany sposobu użytkowania budynków. Wyjątek wprowadza przepis § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do budynków użytkowanych, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przesłanki uznania budynku za zagrażający życiu ludzi określa aktualnie § 12 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563). Przewiduje on, że podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi jest nie zapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności poprzez występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej ZL I albo na drodze ewakuacyjnej wykładziny podłogowej z materiału zapalnego (pkt 3a) lub poprzez istnienie długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Te dwie okoliczności zostały w sprawie stwierdzone, przy czym kwestia wykładziny podłogowej nie była przez stronę podnoszona i w istocie pozostaje poza zakresem sporu. Nie budzi także w świetle materiału dowodowego wątpliwości kwestia przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. Nie mają zasadniczego znaczenia zastrzeżenia strony co do precyzji dokonanego pomiaru, skoro skarżąca nie neguje faktu przekroczenia długości dopuszczalnej, co potwierdzono na rozprawie. Nie można także podzielić zarzutu skarżącej, dotyczącego nieprecyzyjnego oznaczenia, które klatki schodowe określono jako ewakuacyjne. W oparciu o materiał sprawy okoliczność ta, w przekonaniu Sądu, nie jest wątpliwa. Kwalifikacji klatek dokonano na etapie oględzin budynku i nie negował jej obecny przy oględzinach administrator. Trudno uznać za wiarygodny zarzut, że po wydaniu decyzji właściciel dworca utracił rozeznanie co do charakteru poszczególnych klatek schodowych. Właściciel lub zarządca budynku, w którym stwierdzono zagrożenie życia ludzi, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) powinien zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Regulacja przewidziana w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwia spełnienie standardów normatywnych w inny sposób niż określony w rozporządzeniu, inicjatywa w tym zakresie spoczywa jednak na osobie zobowiązanej do zapewnienia odpowiedniego stanu budynku i nie można czynić zarzutu organom, że nie rozważyły alternatywnych rozwiązań, na etapie wydawania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, uprawnienia takiego nie miały. Budynek dworca, jako budynek użyteczności publicznej, zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (...), należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL. Przepis ust. 2 tego paragrafu przewiduje, że budynki oraz części budynków stanowiące odrębne strefy pożarowe określane, jako ZL zalicza się do klasy ZL I gdy zawierają pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób nie będących ich stałymi użytkownikami. Warunki te są w przypadku przedmiotowego dworca spełnione i kwalifikacja budynku dokonana przez organy, jest prawidłowa. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 226 powołanego rozporządzenia, strefę pożarową stanowi budynek lub jego część oddzielona od innych części elementami oddzielenia pożarowego o jakich mowa w § 232 ust. 4. Przepis ten określa wymagane klasy odporności ogniowej elementów oddzielenia pożarowego oraz zamknięć otworów. Strona skarżąca nie podważyła ustaleń kontroli i nie wykazała, że budynek dworca nie stanowi jednej strefy pożarowej i posiada stosowne oddzielenia oraz zamknięcia. Traktowanie całego obiektu jako jednej strefy pożarowej jest wobec powyższego uzasadnione. Czynnikami skutkującymi zagrożeniem życia w niniejszym przypadku były drogi ewakuacyjne oraz zastosowane materiały wykończeniowe. Nakaz usunięcia łatwopalnej wykładziny znajduje uzasadnienie w § 258 rozporządzenia w spawie warunków technicznych, zakazującym stosowania w strefach ZL I do wykończenia wnętrz, w tym na drogach ewakuacyjnych, materiałów łatwo zapalnych. Warunki związane z drogami ewakuacyjnymi regulowane są w rozdziale 4 powoływanego rozporządzenia. Zgodnie z § 256 ust. 1 dopuszczalna długość dojść ewakuacyjnych w strefach pożarowych dla ZL I, przy jednym dojściu ewakuacyjnym (a taki stan stwierdzono w przedmiotowym budynku), wynosi 10 m. W budynku stwierdzono przekroczenie tej wielkości, zasadnie zatem nakazano doprowadzenie budynku do stanu nie powodującego zagrożenia dla życia ludzi i dostosowania długości dojść. Ustalono, że w przedmiotowym obiekcie istnieją klatki ewakuacyjne. Ich standardy nie są jednak zgodne z wymaganiami określonymi w § 245 pkt 2 rozporządzenia, klatki ewakuacyjne w budynku średniowysokim klasy ZL I powinny być obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia oddymiające lub zapobiegające zadymieniu. Także w tym zakresie nałożony obowiązek nie narusza zatem prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących trudności finansowych i organizacyjnych związanych z przeprowadzeniem zmian należy zwrócić uwagę, że po pierwsze, decyzje wydawane przez organy Państwowej Straży Pożarnej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nakazujące dostosować obiekty budowlane do wymogów bezpieczeństwa nie są decyzjami uznaniowymi i tego rodzaju argumenty nie mogą skutkować odstąpieniem od nałożenia obowiązku. Po drugie, wartością dla ochrony której ustawodawca zdecydował o konieczności modernizowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej istniejących budynków jest ludzkie życie. Trudno uznać, że jakiekolwiek inne wartości mogą uzyskać w tej sytuacji pierwszeństwo. Właściciel obiektu winien zdawać sobie sprawę z tego, że ciąży na nim obowiązek dostosowania budynku do określonych wymagań, niezależny od działań organów uprawnionych do kontroli i uchybienie tym obowiązkom w przypadku zaistnienia pożaru może rodzić szereg skutków prawnych, od odpowiedzialności odszkodowawczej po odpowiedzialność karną. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.