IV SAB/Wa 170/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie prawomocności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r. znak: [...] w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. IV SAB/Wa 170/08 UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. P. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o potwierdzenie, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r. znak [...] w sprawie zmiany podporządkowania przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: "P. w B." jest ostateczna. W uzasadnieniu wniosku P. wskazał, że organ, który wydał decyzję jest uprawniony do potwierdzania, że jest ostateczna, a brak tego potwierdzenia uniemożliwia dokonanie wpisu do księgi wieczystej, a tym samym uregulowania stanu prawnego nieruchomości na rzecz P. Podstawą wpisu do księgi wieczystej mogą być jedynie decyzje ostateczne. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. udzielił odpowiedzi, że nie dysponuje aktami sprawy, gdyż zostały przekazane do Archiwum Akt Nowych i z tego powodu nie może stwierdzić czy w trakcie przekazywania przedsiębiorstwa pod nadzór P. nie wystąpiły sprawy sporne rozstrzygane w trybie określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz U. z 1970 r. Nr 28, poz. 225 ze zm.). P. pismem z dnia 17 marca 2008 r. ponowiła wniosek o potwierdzenie prawomocności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r. i zawarła w nim stwierdzenie, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku wnosi o wydanie decyzji zgodnie z przepisami kpa. W uzasadnieniu tego pisma P. podniosła, że przekazanie przedsiębiorstwa pod jej nadzór nastąpiło decyzją Ministra Rolnictwa, że jest to decyzja w rozumieniu art. 107 kpa i tylko organ, który wydał decyzję może stwierdzić, że jest prawomocna. Jeżeli organ odmawia potwierdzenia prawomocności decyzji to odmowa dokonania tej czynności winna być dokonana w formie decyzji. Zajmując takie stanowisko powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VI SAB/Wa 24/05 z dnia 9 grudnia 2005 r. Na ponowiony wniosek organ odpowiedział kolejnym pismem z dnia 18 września 2008 r., podnosząc, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r., której stwierdzenia prawomocności domaga się P. nie jest decyzją administracyjną IV SAB/Wa 170/08 w rozumieniu przepisów kpa i przepisy kpa nie mają do niej zastosowania. Organ przyznaje, że jest to rozstrzygnięcie o charakterze władczym w zakresie powierzenia nadzoru nad przedsiębiorstwem innemu organowi ale nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Nie było też możliwości zaskarżenia w toku instancyjnym tego rozstrzygnięcia a ewentualne spory wynikające w związku z decyzją o przekazaniu, rozstrzygały komisje arbitrażowe (§12 rozporządzenia). Nadto organ wyraził opinię, że gdyby nawet przyjąć, że jest to decyzja administracyjna, to już w chwili doręczenia stronom, uzyskała walor prawomocności, gdyż od decyzji Ministra nie służy odwołanie. Jeżeli nie została zaskarżona do komisji arbitrażowej to należy uznać ją za prawomocną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, P. zarzuca, że organ - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - pozostaje w bezczynności w sprawie wydania klauzuli prawomocności decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 1980 r. i wnosi o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi do załatwienia w terminie miesiąca, sprawy dotyczącej potwierdzenia prawomocności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r. zawiera niezbędne elementy do zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VI SAB/Wa 24/05, w którym Sąd stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Według skarżącej odmowa organu dokonania potwierdzenia prawomocności decyzji jako czynności materialno-technicznej, winna być dokonana w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w pismach wyjaśniających skierowanych do P. Dodatkowo przyznał, że Minister Rolnictwa wydał kilkaset aktów (decyzji, zarządzeń), na mocy których następowało przekazanie majątku pomiędzy nadzorowanymi podmiotami gospodarczymi. W każdym przypadku akt taki zawierał zapis, że przekazanie IV SAB/Wa 170/08 majątku nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego przez wskazane podmioty. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej popierając skargę, podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku z dnia 17 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wniosek strony skarżącej z dnia 17 marca 2008 r. o nadanie klauzuli prawomocności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1980 r. nie został rozpoznany przez organ w formie przewidzianej prawem. W świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w formie i terminie określonym przez prawo. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (patrz J.P. Tarno (w) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r.). Stanowisko powyższe podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99 (OSP 2000 nr 6 poz. 87). Również T. Woś w Komentarzu do wyżej wymienionej ustawy (wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r.) wyraził pogląd, że wprawdzie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, nie określa na czym polega stan bezczynności organów, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a więc nie określa materialnych przesłanek dopuszczalności skargi na bezczynność ale przyjąć należy, że zaskarżenie bezczynności organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy przepisów, zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Z bezczynnością IV SAB/Wa 170/08 organu, według komentatora, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (np. odmowa wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania). Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia sprawy określają przepisy art. 35 kpa a przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej. Termin ten ma także zastosowanie w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia 17 marca 2008 r. nie został rozpoznany przez organ w formie i terminie przewidzianym przez prawo. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że nadanie decyzji klauzuli ostateczności lub prawomocności jest czynnością materialno-techniczną. Za czynność materialno-techniczną należy bowiem uznać działania organów, które będąc czynnościami faktycznymi są oparte na podstawie prawnej i wywołują skutki prawne. Konsekwencją tego, jest uznanie, że organ administracji publicznej odmawiając nadania takiej klauzuli a więc dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany był zastosować jako prawną formę tego działania w tym zakresie -formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności matehalno -technicznej winna być dokonana w formie decyzji. Jest to bowiem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwracała się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy umożliwia instancyjną, a następnie sądową kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem. W najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny jak i interes strony. Dla przyjęcia wyrażonego powyżej stanowiska konieczne jest, zdaniem Sądu, rozważenie czy w przedmiotowej sprawie organ miał obowiązek dokonania żądanej czynności. Jest to istotna kwestia dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności. IV SAB/Wa 170/08 Decyzja, której stwierdzenia prawomocności żąda strona skarżąca, została wydana [...] czerwca 1980 r. a więc przed wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego, co nastąpiło 1 września 1980 r. i przed wejściem w życie zmiany przepisów kpa wprowadzonych ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. (Dz U. Nr 4 poz. 8), co nastąpiło również z dniem 1 września 1980 r. Według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji tj. zgodnie z art. 12 kpa, decyzje od których nie służy odwołanie, są ostateczne i mogą być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zasadniczą cechą decyzji ostatecznych jest ich względna trwałość jako konsekwencja zasady stabilności decyzji. Zasada trwałości decyzji ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych ale w ogóle ochronę porządku prawnego. Aby w praktyczny sposób zapewnić realizację zasady trwałości (stabilności) decyzji ostatecznej, organ, który taką decyzję wydał powinien stwierdzić, czy, ewentualnie kiedy, konkretna decyzja uzyskała cechę ostateczności. Obowiązek taki nie wynika bezpośrednio z przepisów kpa, jednak istnieją argumenty przemawiające na rzecz stosowania takiej praktyki. Zamieszczenie klauzuli z podaniem daty kiedy decyzja stała się ostateczna ma istotne znaczenie praktyczne. Różne akty prawne skutki materialnoprawne wiążą z decyzjami ostatecznymi (patrz T. Barnat: Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej a ich wykonalność, Pip 1984 r. z. 9). Pojęciu ostateczności decyzji towarzyszy pojęcie prawomocności decyzji. Strona skarżąca pojęcia te używa zamiennie domagając się to nadania klauzuli ostateczności decyzji to znowu klauzuli prawomocności decyzji. Kpa ani w wersji pierwotnej przed nowelizacją z 1980 r., ani obecnie nie reguluje w sposób bezpośredni kwestii prawomocności decyzji administracyjnej. Pierwotna treść art. 190 kpa została powtórzona w obecnie obowiązującym art. 269 kpa. W myśl tego przepisu decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba, że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Generalnie przyjmuje się, że kwestia prawomocności wiąże się z możliwością sądowej kontroli decyzji. Za prawomocne decyzje administracyjne uznaje się decyzje ostateczne, które zostały utrzymane w mocy przez sąd administracyjny lub sąd powszechny albo które nie zostały zaskarżone przez strony do sądu. Prawomocność decyzji oznacza uzyskanie przez decyzję ostateczną swoistej cechy w wyniku upływu IV SAB/Wa 170/08 czasu od momentu uzyskania ostateczności. W literaturze przedmiotu przeważa stanowisko opowiadające się za wprowadzeniem do kpa w sposób wyraźny i bezpośredni pojęcia prawomocności decyzji. Według B. Adamiak i J. Borkowskiego skutek pozytywny prawomocności decyzji nie jest uregulowany wprost w kpa ale wynika z konstytucyjnego podziału kompetencji pomiędzy organy państwowe. Ich zdaniem cechę prawomocności decyzji wobec strony, organów administracji, sądu administracyjnego, można też wywieźć z art. 16 kpa (patrz: Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, Pip 1987 r. z. 10). Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w bezczynności, skoro nie dokonał czynności, której żądała strona mająca w tym interes prawny, będąc do tego zobowiązanym. Nie przesadzając kwestii zasadności przedmiotowego wniosku wskazać trzeba, iż organ miał obowiązek ustosunkować się do wniosku strony w terminie i w formie przewidzianej prawem. Dodatkowo wspomnieć należy, iż kwestię ostateczności czy też prawomocności decyzji należy odnieść do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.