II SA/Bd 747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Firmy A Sp. z o.o. w C. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie wpisu w rejestrze ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne oddala skargę Spółka "A" Sp. z o.o. w C. wniosła, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na dokonaną przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego czynność z zakresu administracji publicznej w postaci wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy dla osób niepełnosprawnych korzystających z dofinansowania Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanym "rejestrem ośrodków"). Z akt sprawy wynika, że prowadzony przez Spółkę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Sanatorium Uzdrowiskowe "A. – B." w C. uzyskał z dniem 19 maja 2004 r. wpis nr [...] do rejestru ośrodków, z ważnością wpisu do dnia 14 maja 2007 r. W dniu 11 maja 2007 r. tj. przed upływem ważności wpisu został złożony ponowny wniosek o wpis do powyższego rejestru ośrodków. Po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego, Wojewoda Kujawsko – Pomorski w dniu 20 czerwca 2007 r. dokonał wpisu NZOZ "A. – B." w rejestrze ośrodków pod nr [...], o czym zawiadomił skarżącą pismem z tego samego dnia. Skarżąca Spółka pismem z dnia 2 lipca 2007 r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa w związku z dokonanym wpisem do rejestru ośrodków, żądając zmiany daty wpisu z 20 czerwca 2007 r. na 11 maja 2007r., tj. dzień złożenia wniosku. W odpowiedzi Wojewoda odmówił zmiany wpisu. Wobec powyższego Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając Wojewodzie naruszenie: – art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.; zwanej "ustawą o rehabilitacji"), § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych oraz art. 61 § 3 (oznaczenie "§" zamiast "ust." wg treści uzasadnienia zarzutu) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z ich wadliwą interpretacją systemową, funkcjonalną i literalną, wyrażająca się w odmowie przyjęcia, iż uprawnienia związane z zawiadomieniem o wpisie do rejestru ośrodków przysługują z dniem złożenia wniosku o uzyskanie takiego wpisu; – zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez ich wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zawiadomienia wydanego przez Wojewodę, odnośnie wpisu NZOZ "A. – B." z siedzibą w C. w ten sposób, iż wpis powinien być dokonany z dniem złożenia wniosku, tzn. z dniem 11 maja 2007 r. – a z uwagi na fakt, iż ważność dotychczasowego wpisu upłynęła 13 maja 2007 r. – z dniem 14 maja 2007 r. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zawiadomienie Wojewody o wpisie do rejestru jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającym nabyte ex lege prawo do wpisania do rejestru. O deklaratoryjnym charakterze zawiadomienia o wpisie przesądzają jego elementy obiektywne tzn. okoliczność, że wydające je organy analizują jedynie określone w sposób sprawdzalny i konkretny ustawowe warunki dokonania wpisu do rejestru. Oznacza to, że ilekroć organ, działając na wniosek, stwierdzi stan faktyczny opisany w hipotezach przepisu, nie może nie wydać zawiadomienia o wpisie do rejestru ośrodków. W opinii skarżącej inaczej byłoby, gdyby organy analizowały warunki subiektywne (ocenione) wynikające z użycia przez ustawodawcę pojęć niedookreślonych (np. "interes społeczny"). W takiej sytuacji uwzględniając, że organy miałby pewien luz decyzyjny w zakresie oceny sytuacji w związku z dokonywaną interpretację pojęć niedookreślonych, mielibyśmy do czynienia z decyzją o charakterze konstytutywnym. Zdaniem skarżącej, z treści § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 2003 r. wynika, że wpis powinien być dokonany z datą złożenia wniosku. Dzień złożenia wniosku o wpis do rejestru ośrodków, jest bowiem dniem uzyskania wpisu pod warunkiem zawieszającym w postaci pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku przez odpowiednie organy, tj. marszałka województwa oraz wojewodę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 1998 r. (sygn. akt II SA 1396/07), zwracający uwagę na potrzebę łączenia treści tego przepisu z treścią przepisów prawa materialnego – podniosła, że zgodnie z zasadą, iż każda jednostka sama rozporządza swoim prawem, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek z tymże momentem jednostka ta otrzymuje żądane uprawnienie. Dlatego dzień wszczęcia postępowania o wpis do rejestru ośrodków powinien pokrywać się z dniem powstania uprawnienia do uzyskania wpisu, jeżeli organy stwierdziły, iż wszystkie warunki do uzyskania tegoż uprawnienia zostały spełnione. Skarżąca podkreśliła, że organ administracji pominął przy rozstrzyganiu sprawy okoliczność, iż była już wpisana do rejestru ośrodków, wniosek o nowy wpis złożyła przed upływem ważności poprzedniego wpisu oraz że prowadzi działalność całoroczną, wobec czego konieczne jest zachowanie ciągłości wpisu. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Wojewody narusza zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że jak wskazuje treść § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 2003 r. warunkiem dokonania wpisu do rejestru ośrodków jest rozpatrzenie wniosku o wpis, zaopiniowanego przez samorząd województwa. Ustawodawca nie nakłada na organ obowiązku dokonania wpisu po upływie ważności poprzedniego wpisu, a wskazuje, iż warunkiem dokonania wpisu jest rozpatrzenie wniosku przez wojewodę, w związku z czym nie ma przeciwwskazań aby wpisać ośrodek pod nowym numerem, z innym terminem ważności wpisu. Zdaniem organu w przepisach prawa nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że posiadanie wpisu w latach ubiegłych oznacza, iż ośrodek uzyska kolejny wpis do rejestru ośrodków oraz że wpis zostanie dokonany na takich samych warunkach. Tym samym nie jest zasadne stanowisko, że w przypadku braku wpisu do stosownego rejestru, ośrodek może przyjmować osoby niepełnosprawne na turnusy rehabilitacyjne dla osób korzystających z dofinansowania PFRON. Na rozprawie skarżąca sprecyzowała, że skarga została złożona na czynność wpisu do rejestru ośrodków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że z treści art. 10d o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie wynika, że zawiadomienie o dokonaniu wpisu jest rodzajem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracyjny. Jak wskazuje ustęp 1 tegoż artykułu – wojewoda prowadzi rejestr ośrodków i dokonuje wpisu do tego rejestru. Zawiadomienie, które stosownie do art. 10d ust. 4 ustawy o rehabilitacji, wojewoda jest zobowiązany doręczyć ośrodkowi, jest informacją "o sposobie rozpatrzenia wniosku" o wpis, a więc informacją o dokonanej czynności w postaci wpisu. Zdaniem Sądu sam wpis do rejestru ośrodków nie jest decyzją administracyjną, lecz jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.). Wobec sprecyzowania, iż skarżąca wnosi skargę nie na "zawiadomienie o wpisie", ale na samą czynność wpisu do rejestru, Sąd przyjął, iż zawartą w treści skargi argumentację dotyczącą znaczenia prawnego "zawiadomienia o wpisie" należy odnieść do "czynności wpisu". Istotą tak określonej sprawy jest zatem przesądzenie, czy czynność wpisu do rejestru ośrodków ma charakter konstytutywny, czy też charakter deklaratoryjny. Rozróżnienie pomiędzy wpisem konstytutywnym a deklaratoryjnym (deklaratywnym) opiera się na kryterium skutku wpisu, a nie - jak wskazuje skarżąca Spółka – na kryterium sposobu badania przez organy administracji przesłanek wpisu. Przyjmuje się, że wpis konstytutywny tworzy prawo podmiotowe, stanowi bowiem konieczny warunek wywołania skutku materialnoprawnego w postaci powstania, a niekiedy zmiany bądź ustania stosunku prawnego. Wpis deklaratoryjny (zwany także deklaratywnym) ujawnia tylko lub "ewidencjonuje" powstały fakt prawny np. czynność skutecznie dokonaną wcześniej przez podmioty określonego stosunku prawnego (por. T. Stawecki – "Rejestry publiczne. Funkcje instytucji", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 88). Zdaniem Sądu z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, że wpis w rejestrze ośrodków ewidencjonuje wcześniej zaistniały fakt prawny. Żaden przepis ustawy nie wskazuje na powstanie konsekwencji prawnych w związku z samą okolicznością zaistnienia podmiotu o określonych cechach i organizacji ("ośrodka") bądź też w związku z jakąkolwiek czynnością podejmowaną przez ten podmiot. Wręcz przeciwnie, z przepisów ustawy wynika, że dopiero uzyskanie wpisu w rejestrze wywołuje skutek w postaci nabycia uprawnień. Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o rehabilitacji turnusy rehabilitacyjne zwane "turnusami" (art. 10 pkt 2 ustawy o rehabilitacji) mogą być organizowane wyłącznie przez podmioty, które uzyskały wpis do rejestru organizatorów prowadzonego przez wojewodę (pkt 1) i wyłącznie w ośrodkach, które uzyskały wpis do rejestru ośrodków prowadzonego przez wojewodę (pkt 2). Zatem nie "ośrodki", ale "ośrodki, które uzyskały wpis do rejestru ośrodków" mają prawo przyjmowania turnusów. Należy także zauważyć, że stosownie do art. 10 d ust 1 ustawy o rehabilitacji wojewoda prowadzi rejestr ośrodków i dokonuje wpisu do tego rejestru na okres 3 lat, po spełnieniu przez ośrodek lub organizatora turnusów warunków określonych zgodnie z ust. 8 pkt 3. Ustawodawca wyznaczył zatem pewne ramy czasowe, w których możliwe jest prowadzenie określonych przedsięwzięć przy zachowaniu z góry ustalonych warunków. Początkiem tego okresu jest wpis do rejestru. W ustawie o rehabilitacji brak bowiem przepisu, który wskazywałby na konieczność uwzględnienia przy obliczaniu wspomnianego okresu jakiś faktów poprzedzających wpis. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że uprawnienie wnioskodawcy powstanie z dniem zaistnienia zdarzenia jakim jest złożenie wniosku. Wniosek taki w żaden sposób nie wynika z treści art. 61 § 1 k.p.a. Poglądu o tej treści nie wypowiedział także Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym przez skarżącą wyroku z dnia 5 stycznia 1998 r. W orzeczeniu tym NSA zajmował się jedynie kwestią kto (organ administracji, strona) ma prawo zainicjować postępowanie administracyjne w przypadku kiedy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień. Z powyższych rozważań wynika, że ze względu na konstytutywny charakter wpisu w rejestrze ośrodków powinien on być dokonywany z oznaczeniem daty, w której organ rozstrzygnął o zasadności wpisu, a nie z datą, w której złożono wniosek o wpis. Nie ma przy tym znaczenia w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca posiadała już wcześniej wpis do rejestru ośrodków. W art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że wpisu dokonuje się na określony czas. Upływ tego czasu ex lege skutkuje zatem wygaśnięciem praw związanym z wpisem. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział szczególnego trybu "przedłużania" ważności wpisów w rejestrze. Wniosek skarżącej z dnia 11 maja 2007 r. o dokonanie wpisu zainicjował zatem nowe postępowania w celu dokonania rejestracji ośrodka, które powinno być prowadzone na takich samych zasadach jak przy złożeniu pierwszego wniosku - także odnośnie daty, z jaką będzie dokonany nowy wpis. Oceniając to postępowanie Sąd nie dopatrzył się, aby w jego trakcie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Ze względu ma powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.