II OSK 844/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 285/05 w sprawie ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 844 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia zażalenia na zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz uznał za bezskuteczną czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004r., określoną jako "zaświadczenie". W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. i J. Z. oraz E. Z. - współwłaścicielom działki nr [...][...] w [...]- gmina [...]i obiektów budowlanych położonych na tej działce, wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym, w terminie 60 dni od otrzymania decyzji. Decyzją z dnia [...]stycznia 2004 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin "na 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji", a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W dniu [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy, powołując się na art. 217 § 2 k.p.a., sporządził pismo określone jako "zaświadczenie", wskazując, iż ww. współwłaściele działki nr [...][...] w [...]wykonali obowiązki nakazane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. W tymże zaświadczeniu organ stwierdził, iż zobowiązani przedłożyli w dniu [...] kwietnia 2004 r. inwentaryzację budowlaną oraz ocenę techniczną, z której wynika, że roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Aktualny stan techniczny nie budzi w ocenie organu jego zastrzeżeń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane stwierdził też, iż wobec zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania uznał, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W takim stanie rzeczy decyzja z dnia [...] września 2003 r. była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków powoduje, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Powyższe pismo wraz z załącznikiem nr 1, tj. opracowaniem zawierającym inwentaryzację budowlaną i ocenę techniczną, doręczono E. Z. oraz B. i J. Z., a ponadto bez załącznika D. W., M. W., M. W., J. W., Staroście Trzebnickiemu i Burmistrzowi Trzebnicy. Na powyższe "zaświadczenie" D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli zażalenie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu swego postanowienia organ wskazał, że odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją bądź postanowieniem administracyjnym, a stanowi czynność materialno-techniczną, bowiem tak należało zakwalifikować skarżone zaświadczenie. Jak podkreślił organ odwoławczy, postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego "jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracyjny, na żądanie zainteresowanej strony", a więc nie jest ono decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie lub zażalenie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania, a w badanym przypadku zażalenia (art. 134 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. W., M. W., J. W. i M. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o "jego zmianę i wydanie stosownej decyzji", z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy "arogancję, przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy, zaniedbywanie i nienależyte wykonywanie zadań" oraz "naruszanie praworządności i interesu strony skarżącej z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10 kpa, 107 § 3 k.p.a., 139 k.p.a. i prawa budowlanego". W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, cytując treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) i ukształtowane na jego podstawie poglądy orzecznictwa i literatury przedmiotu, wskazał, iż przepis ten obliguje sąd administracyjny do rozważenia z urzędu konieczności jego zastosowania. W związku z powyższym oraz uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał za konieczne objęcie kasacyjnym orzeczeniem również czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie". Powyższa czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego postanowienia niewątpliwie została podjęta w granicach sprawy, bowiem to jej dotyczyła niedopuszczalność zażalenia stwierdzona w zaskarżonym postanowieniu. Czynność ta objęta jest kategorią wskazaną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w którym ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, nakazując im stosowanie środków określonych w ustawie, inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu czynność ta w rzeczywistości nie jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc czynnością materialno- techniczną, na którą nie przysługuje zażalenie, lecz jest czynnością stwierdzającą wykonanie przez określone podmioty nałożonych obowiązków, a zatem dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazując na treść art. 217 § 2 k.p.a. oraz poglądy literatury Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu, gdyż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń wszczynane jest na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu. Ponadto nie jest ono dostępne każdemu, a stronami są tu osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny. Z akt administracyjnych sprawy, a pośrednio również z treści przedmiotowego "zaświadczenia", tj. z pisma z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, że "zaświadczenie" to zostało wydane z urzędu, a nie na wniosek którejkolwiek ze stron. W aktach administracyjnych brak jest wniosku jakiejkolwiek strony o wydanie zaświadczenia, a samo "zaświadczenie" również nie wskazuje, by zostało wydane na czyjkolwiek wniosek. W szczególności stosownego wniosku nie może zastąpić ogólne stwierdzenie organu odwoławczego o spełnieniu przez organ I instancji "oczekiwania stron niniejszego postępowania" dotyczącego "urzędowego potwierdzenia faktu złożenia wymaganych dokumentów oraz potwierdzenia stanu prawnego sprawy, polegającego na zakończeniu postępowania". Wniosek o wydanie zaświadczenia musi jednoznacznie pochodzić od określonej strony, a nie być domniemany. Samo zaś zaświadczenie musi potwierdzać określone fakty lub stan prawny, a nie stwierdzać, iż postępowanie w danej sprawie zostało zakończone, chociaż wcześniej nie podjęto żadnego aktu administracyjnego, który stanowiłby podstawę do takiego stwierdzenia. Zaświadczenie nie może zastępować decyzji, czy postanowienia, bądź innej czynności, podejmowanych przez organ administracyjny na podstawie konkretnych przepisów prawa. Tymczasem przedmiotowe "zaświadczenie" stwierdzało, iż: "W wyniku zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania należy uznać, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w omawianym piśmie - "zaświadczeniu" podkreślił, iż: "W takim stanie rzeczy decyzja nr [...] z [...].09.2003 była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora obowiązków na nich nałożonych powoduje, że postępowanie w powyższej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy zostało zakończone". Mając na względzie powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, iż sporządzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. nie było wydaniem zaświadczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w istocie była to wadliwie podjęta przez ten organ administracji publicznej czynność, błędnie nazwana zaświadczeniem, mająca pełnić rolę podobną do decyzji kończącej sprawę administracyjną. Była to, więc czynność z zakresu administracji publicznej odnosząca się do zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków, a zatem dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący byli stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 ww. ustawy oraz byli adresatami czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004r., określonej jako "zaświadczenie", nietrafnie uznanej przez organ odwoławczy za zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało im doręczone "do wiadomości"), uznać należy, iż mieli oni interes prawny w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego omówionej wyżej wadliwej czynności organu administracyjnego i ich skarga podlegała uwzględnieniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie byłoby prawidłowe, gdyby pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004 r. rzeczywiście było zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro jednak nie jest ono zaświadczeniem, to zaskarżone postanowienie jako błędnie podjęte również podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego, podobnie jak omówiona wyżej wadliwa czynność organu I instancji. Sąd uznał również, iż do podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie było konieczne uprzednie rozpatrzenie jakichkolwiek innych skarg wnoszonych wcześniej przez skarżących, a zatem ich argumenty zawarte w nadsyłanych do Sądu pismach, w szczególności dotyczące konieczności rozpoznania w pierwszej kolejności uprzednio zawisłej przed Sądem sprawy II SA/Wr 177/04, nie podlegały uwzględnieniu i pozostały bez wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 146 § 1 w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak powyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004 r., określone jako "zaświadczenie" i opatrzone numerem [...] stanowi akt administracyjny o charakterze zaskarżalnym tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.". Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W szczególności, błędnie oceniono pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004r., jako rozstrzygnięcie administracyjne, w dodatku o charakterze zaskarżalnym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Organ zakwestionował także pogląd Sądu, iż pismo organu I instancji stanowi postanowienie, na które służy zażalenie, bowiem takie ustalenie prowadzi do uznania bezzasadności skarżonego postanowienia, stwierdzającego nieważność. Pismo te było faktycznie zaświadczeniem, nie tworzyło ono nowego stanu prawnego, a poświadczało jedynie istnienie określonych faktów. Czysto deklaratoryjnego charakteru pisma nie zmienia fakt, iż zaświadczenie zostało wydane bez stosownego wniosku strony, co doprowadziło Sąd do nieuzasadnionej konkluzji, iż wada ta czyni z tego zaświadczenia akt administracyjny o zaskarżalnym charakterze. Zdaniem skarżącego organu, przedmiotowe zaświadczenie potwierdza jedynie, iż strony zrealizowały ciążące na nich obowiązki naprawcze, co doprowadziło wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Pismo to nie mogło być również uznane za decyzję administracyjną, bowiem nie rozstrzyga ono sprawy, co do jej istoty i nie kończy postępowania w sprawie. Postępowanie to zostało, bowiem wcześniej zakończone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy poprzez wydanie decyzji z dnia [...] września 2003 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy. Zapadła ona w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i kończyła procedurę naprawczą w stosunku do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. nie jest również postanowieniem, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 123 k.p.a. Słuszne uznanie przez Sąd, iż przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane z naruszeniem art. 217 k.p.a. bez uprzedniego wniosku strony, w ocenie organu nie może automatycznie powodować przekształcenia wadliwego zaświadczenia w akt administracyjny podlegający zaskarżeniu, a jedynym sposobem załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. W., J. W., M. W. i M. W. wnieśli o "odrzucenie skargi kasacyjnej DWINB we Wrocławiu jako bezzasadnej i pozbawionej merytorycznych podstaw prawnych i naruszającej ich prawa materialne". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oceniające we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny, a ponadto obciążony wadami konstrukcyjnymi należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis stanowi podstawę prawną dla uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy stwierdzi on inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, więc tego przepisu będzie miało miejsce jedynie wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia) sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu przypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 435/07, niepubl.). Konieczność powiązania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania wykluczać, więc będzie w zasadzie możliwość wystąpienia ww. przepisu jako samodzielnego zarzutu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienia tej normie wnoszący kasację organ dopatrzył się w "sprzeczności istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004 r., określone jako "zaświadczenie" i opatrzone numerem [...] stanowi akt administracyjny o charakterze zaskarżalnym". Zauważyć trzeba, iż autor kasacji poza wskazaną wyżej podstawą kasacji w jej uzasadnieniu wskazał na art. 104, art. 123 i art. 217 k.p.a., co powoduje, iż przedstawiony zarzut należało rozpoznać w powiązaniu z normami wymienionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, iż przedmiotem sprawy w wyniku, której wydany został skarżony wyrok było postanowienie oparte na art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia od czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie". W skarżonym wyroku wskazano, iż wydanie zaświadczenia nastąpiło z urzędu, czym naruszono art. 217 § 2 k.p.a. Ten pogląd podzielił także organ w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe stanowisko zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i wnoszącego kasację organu należy podzielić zważywszy na to, iż postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane zaświadczenie wszczynane jest na podstawie żądania strony uprawnionej, a wskazana norma prawna nie daje podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22, czy wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 645/98, Lex nr 45634). Trafnie też stwierdzono w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż pismo organu I instancji zostało jedynie nazwane "zaświadczeniem", natomiast z jego treści nie wynikało, aby można było je jako takie zakwalifikować. Wbrew opinii skarżącego organu z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynikało, aby pismo to mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna lub postanowienie, a więc jako akt administracyjny. Uwzględniając, bowiem jego charakter prawny stwierdzono w nim wykonanie nałożonych na E., B. i J. Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. obowiązków oraz zakończenie prowadzonego postępowania, a tym samym słusznie pismo to uznano za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie wskazywano, iż aby można było określone akty lub czynności zakwalifikować do ww. kategorii muszą one spełniać następujące warunki: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28- 29). Spełnienie tych przesłanek w okolicznościach niniejszej sprawy wynika z faktu jednostronnego stwierdzenia przez organ administracyjny wykonania, nałożonych na konkretnie wskazane osoby, obowiązków przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej, które dotyczyły zakończenia procedury usunięcia stanów niezgodności z prawem wybudowanego obiektu budowlanego. W związku z tym nie można było podzielić argumentacji kasacji, iż wydane przez organ I instancji pismo było faktycznie zaświadczeniem. Błędna pozostawała również argumentacja skarżącego organu, iż zdaniem Sądu pismo to było decyzją administracyjną lub postanowieniem, skoro słusznie przyjęto, iż stanowi ono akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc inną niż wymienione w pkt 1- 3 tegoż przepisu. Wadliwość czynności organu I instancji, wpłynęła na wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego i w konsekwencji spowodowała konieczność uchylenia ich obu, o czym też zasadnie orzeczono w skarżonym wyroku. Przedstawione wyżej okoliczności powodują, że za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew, bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie zaistniały określone tym przepisem podstawy uchylenia skarżonego postanowienia. Kolejne normy t.j. art. 146 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wskazane w skarżonym wyroku, a niezakwestionowane we wniesionej kasacji dawały Sądowi pierwszej instancji podstawę do stwierdzenia bezskuteczności czynności poprzedzającej wydanie kontrolowanego w sprawie postanowienia. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach w związku, z czym ją oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.