I SA/Wa 1464/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] oddala skargę. I SA/Wa 1464/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" o pow. [...] m2. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie niezabudowana nieruchomość gruntowa objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu stanowiła ona własność J. i J. małżonków B. W terminie określonym w art. 7 dekretu dawni właściciele gruntu nie złożyli wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu, zaś wniesiony przez nich w dniu 26 lipca 1965 r. wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, został ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] rozpoznany negatywnie. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność miasta W., przy czym na działce nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., zaś działka nr [...] stanowi w części drogę gminną –ul. [...]. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] przyznano za grunt przedmiotowej nieruchomości , zabudowania gospodarcze i rośliny odszkodowanie w łącznej kwocie [...] złotych. Rozstrzygnięcie to wydano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Powyższe odszkodowanie wypłacono w dniu 30 czerwca 1973 r. J. i J. B. (za grunt) oraz S. J. (za rośliny i zabudowania gospodarcze znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości wybudowane za zgodą właścicieli). Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. Pismem z dnia 16 listopada 2005 r. następca prawny dawnych właścicieli hipotecznych – A. B. wniósł do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną w 1945 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] umorzył postępowania o przyznanie odszkodowania wszczęte ww. wnioskiem jako bezprzedmiotowe. Organ podniósł, iż obowiązujący obecnie przepis art. 215 u.g.n. , jest kontynuacją uprzednio obowiązującego przepisu art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej sytuacji ponowne rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie jest niedopuszczalne. Podjęta w tym zakresie kolejna decyzja odszkodowawcza byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności jako dotycząca sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Od decyzji tej A. B. wniósł odwołanie uznając, iż decyzja Prezydenta W. jest dla niego krzywdząca, gdyż nie uwzględnia przyznania w miarę godziwego odszkodowania za przymusowo wywłaszczoną nieruchomość gruntową. Ponadto wniósł on o "anulowanie" wydanej w sprawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1973 r. jako ustalającej i przyznającej odszkodowanie, bez uwzględnienia słusznego interesu strony w uzyskaniu rekompensaty pieniężnej o odpowiedniej wysokości. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. stwierdzając, iż w niniejszej sprawie została już wydana ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1973 r. ustalająca i przyznająca odszkodowanie z tytułu przejęcia mocą dekretu nieruchomości przy ul. [...]. Wskazując na zasadę trwałości decyzji administracyjnych uregulowaną w art. 16 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, iż uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Skoro sprawa odszkodowania uregulowana została już decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r. wydaną na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a nowy wniosek o odszkodowanie złożony po wydaniu tej decyzji dotyczy żądania rozstrzygnięcia tej samej sprawy, to w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy byłoby dotknięte wadą nieważności, jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Prezydent W. miał więc, w ocenie organu, podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania z uwagi na fakt, że w przypadku wydania ponownej decyzji w kwestii odszkodowania za omawianą nieruchomość zachodziłaby tożsamość materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia, gdyż powołany w decyzji z 1973 r. przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odpowiada brzmieniu art. 215 obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego sprawy odszkodowań za takie nieruchomości. Odnosząc się do żądania anulowania ostatecznej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] stycznia 1973 r. Wojewoda wyjaśnił, iż w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nie jest dopuszczalne rozpatrzenie żądania zweryfikowania innej decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt, iż dla zweryfikowania decyzji ostatecznej właściwe są tryby postępowania administracyjnego przewidziane m.in. w przepisach art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania), art. 155 k.p.a. (zmiana lub uchylenie decyzji ze względu na słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony). Organ podkreślił, iż funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że celem poddania weryfikacji innej decyzji (w omawianej sprawie decyzji ostatecznej ustalającej odszkodowanie) strona winna złożyć do organu właściwego osobny wniosek, który o ile będą zachodziły ku temu podstawy, spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego we właściwym dla tego postępowania trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.B. wniósł aby sprawę o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. skierować do Prezydenta W. celem ponownego rozpatrzenia po ukazaniu się ustawy reprywatyzacyjnej. Zdaniem skarżącego przyznane na podstawie decyzji z 1973 r. odszkodowanie jest rażąco zaniżone. Uważa on, iż kwota należna powinna być uczciwie zweryfikowana w oparciu o przepisy ustawy reprywatyzacyjnej, która niebawem ma być uchwalona przez Sejm R.P. Podkreślił przy tym, iż zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w okresie, gdy nadal brak jest ustawy reprywatyzacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia – art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Przepis ten gwarantuje trwałość decyzji administracyjnej i ma on zastosowanie w przypadku, gdy istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym, gdy występują w niej te same podmioty (chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać). Przy czym zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2005, s. 740). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż obydwie sprawy o odszkodowanie (pierwsza zakończona w 1973 r. oraz druga wszczęta wnioskiem z 2005 r.) są tożsame, zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym. Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [..] stycznia 1973 r. nr [...] przyznającej dawnym właścicielom gruntu [...] odszkodowanie był art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Stanowił on m.in., iż byłym właścicielom lub ich następcom prawnym przysługuje odszkodowanie za przejęte po dniu 5 kwietnia 1958 r. dom jednorodzinny lub jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego, które w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa. Obecnie kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ww. dekretu reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 215 ust. 2 tej ustawy przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Analizując przepisy dotyczące odszkodowań można zauważyć, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), który zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem mimo zamian przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz terenowych jednostek samorządu, została zachowana ciągłość regulacji prawnej dotyczącej odszkodowań za przejęte przez Państwo nieruchomości [...]. Oznacza to, iż w sytuacji gdy w obrocie prawnym występuje ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] przyznająca dawnym właścicielom gruntu nieruchomości [...] odszkodowanie w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w przedmiocie tego odszkodowania w oparciu o przepisy obwiązującej obecnie ustawy - o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu z 1973 r. doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku A. B. z 16 listopada 2005 r. i ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia uprzednio wydanej w tym przedmiocie ostatecznej decyzji (a więc w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej) jest niedopuszczalne, bowiem obarczone by było wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem A. B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), a bezprzedmiotowość postępowania w tym wypadku oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Całkowicie chybiony jest zarzutu skargi odnoszący się do rozpoznania przez Wojewodę [...] sprawy przed uchwaleniem przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej tzw. ustawy reprywatyzacyjnej. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ( art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została powtórzona w art. 6 k.p.a. Oznacza ona, iż podstawą rozstrzygnięć organów państwa mogą być wyłącznie obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji .