II SA/Bk 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. P. i R. W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Urzędu Miasta w Z. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących – S. P. i R. W. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy skarżoną przez państwa W. i S. P. decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży na samochody osobowe na części działki nr [...]/[...] i realizacji zjazdu indywidualnego na tę działkę z ul. C. w Z. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. (data wpływu do organu – 02.08.2006 r.) Parafia Rzymskokatolicka p.w. Trójcy Przenajświętszej zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży na samochody osobowe (maksymalnie 22 boksy garażowe) oraz budowie zjazdu z ul. C., na terenie obejmującym część działek o nr [...]/[...] i [...]/[...], położonym w Z. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rozstrzygnięciu określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu oraz jego zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli państwo W. i S. P., właściciele sąsiedniej nieruchomości o nr [...]/[...], zarzucając, że budowa garaży i utwardzenie dróg dojazdowych spowoduje zalewanie ich działki przez wody opadowe. Zdaniem odwołujących, zawarty w decyzji warunek odprowadzenia wód opadowych na teren nieutwardzony jest wyłącznie teoretyczny, a brak lokalizacji projektowanego zjazdu w samej decyzji uniemożliwia ocenę uciążliwości drogi dojazdowej do garaży. Powyższe zastrzeżenia winne skutkować powołaniem niezależnego biegłego, który określiłby stopień zagrożenia spływem wód opadowych po zrealizowaniu projektowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Z. Na wstępie, powołując się na treść art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, że skoro obszar, na którym położone są działki objęte wnioskiem, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy. W konsekwencji, skoro planowana inwestycja jest zgodna z powyższymi wymogami, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie ustala usytuowania zjazdu, albowiem jego lokalizacja zostanie ustalona w projekcie budowlanym. Dodatkowo organ podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, o której mowa m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane, przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, będzie uwzględniona w projekcie budowlanym. W związku z tym sprawdzenie, czy powołane regulacje zostały uwzględnione, będzie możliwe dopiero po opracowaniu projektu budowlanego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli państwo S. i W. P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: a) § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowane, poprzez pominięcie wszystkich wymaganych zapisów; b) § 53 w/w rozporządzenia poprzez nie wskazanie przewidzianej tam szerokości pasa zieleni 3 m; c) § 55 ust.1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że planowany zjazd będzie zjazdem do obiektu użytkowanego indywidualnie; d) § 28 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie zapisu o konieczności odprowadzania wód opadowych do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych; e) błędne określenie rodzaju inwestycji jako zabudowa wielorodzinna, podczas, gdy pojęcie takie jest obce powołanemu rozporządzeniu. W ocenie skarżących błędna kwalifikacja zjazdu i pominięcie wszystkich pozostałych parametrów doprowadzi do budowy zjazdu w miejscu, które się do tego nie kwalifikuje. Powołując się na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej: u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 powoływanej ustawy, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi, zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma, zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Te same reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi, zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać, więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się po drugiej stronie tej ulicy, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku natomiast, gdy działka inwestora sąsiaduje z zabudowanymi działkami dostępnymi jednakże z innej drogi publicznej, to zachodzi przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy. (Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, ODiDK, Gdańsk 2004, s.120). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Podstawą ustalenia warunków zabudowy był wniosek inwestora: Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Trójcy Przenajświętszej w Z. dotyczący inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży na samochody osobowe (maksymalnie 22 boksy garażowe) oraz budowie zjazdu z ul. C. , na terenie obejmującym część działek o nr [...]/[...] i [...]/[...] w Z. Dostępność do planowanej inwestycji miałaby się odbywać poprzez zjazd z ulicy C. Tymczasem, jak wynika z załączonej do decyzji organu I instancji "Analizy terenu" (składającej się z części tekstowej i graficznej) obsługa komunikacyjna kompleksu garaży istniejącego na terenie sąsiednim (stanowiącym sąsiedztwo urbanistyczne) odbywa się z ul. M. Nie ulega, zatem wątpliwości, że działka inwestora oraz działka sąsiednia nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej. Co prawda, organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż obie działki mają dostęp z tej samej drogi publicznej, gdyż ulica C. jest przedłużeniem ulicy M., jednakże stanowiska takiego nie sposób zaakceptować. Przyjmując, bowiem taką interpretację każdą ulicę (drogę), która łączy się z inną należałoby traktować jako jej przedłużenie, a nie jako odrębną drogę. W konsekwencji, skoro dostęp do planowanej inwestycji miałaby się odbywać poprzez zjazd z ulicy C., a kompleks garaży istniejący na terenie sąsiednim dostępny jest z ulicy M., tym samym w kontrolowanej sprawie nie jest spełniony warunek dostępu z tej samej drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, pozwala na stwierdzenie, że w sprawie, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji. W toku niniejszego postępowania naruszono również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, albowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej niejako "od nowa". Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy skupił się na powołaniu treści art. 4 ust.1 i art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w sposób bardzo zdawkowy (jednozdaniowo) odniósł się do samych wyników postępowania przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie ustalenia, czy w niniejszym stanie faktycznym została spełniona przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej", o jakiej stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 cytowanej ustawy.