II OSK 474/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 83/08 w sprawie ze skargi G. T. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 83/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił - na podstawie art. 58 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 z późn. zm.) - skargę G. T. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, iż w G. T. M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w zakresie nakazania inwestorowi rozbiórki samowolnie dokonanej nadbudowy przy ul. [...] w K.. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie nie zostało wykonane. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał, aby wyczerpał tryb określony w art. 52 p.p.s.a. i odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. T. M. reprezentowany przez radcę prawnego E. P. - Z.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jedną z podstaw zaskarżonego orzeczenia i przyjęcie, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu administracji nie wyczerpał drogi postępowania zażaleniowego, podczas gdy faktycznie uczynił to wielokrotnie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne G. T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę przedstawicielom organu na nieporządek i braki dokumentacyjne w aktach. Skarżący po przejrzeniu akt administracyjnych stwierdził, iż akta organu I instancji zawierają nieznaczną ilość dokumentów stanowiących co najwyżej około 0,5 % całości akt podczas, gdy akta organu II instancji wskazują na przesłanie do wiadomości Sądu ilości akt o wiele obszerniejszym wolumenie. Zdaniem skarżącego, gdyby akta te w należytym porządku zostały przesłane przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd dysponowałby całością akt, w tym także zażaleniem, skargami do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz otrzymywanymi od nich odpowiedziami. Skarżący wskazał, iż wszczynane i kończone przez organ postępowania kwalifikowane jako zażaleniowe, skargowe lub inne inicjowane były na podstawie pism skarżącego, w których każdorazowo żalił się na niezałatwienie sprawy jego wniosku z dnia 21 września 2004 r. w terminie określonym w k.p.a. Liczna korespondencja kierowana do organów, pomimo tytułu "skarga na bezczynność", w swej istocie stanowiła wielokrotne zażalenia na przewlekłość postępowania, co jednoznacznie wynikało z treści tych pism. Skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kierowane były przez skarżącego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie a także do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Odpowiedzi na te pisma winny znajdować się w dokumentacji organu, gdyż były do niego również przekazywane. W ocenie G. T. M. braki w dokumentacji nie mogą obciążać skarżącego. Postępowanie z wniosku skarżącego toczy się bowiem od 2004 roku. Od tego czasu już wielokrotnie minął termin na jego załatwienie. Natomiast organ I instancji, wezwany przez Sąd do przedłożenia akt wraz z całą korespondencją skarżącego, nie przedłożył ich w komplecie Sądowi pierwszej instancji. Skarżony organ wybrał dokumenty przesyłając ogołocone akta w ten sposób, aby wykazać przed tutejszym Sądem niedopełnienie przez skarżącego procedury poprzez nie złożenie zażalenia do organu odwoławczego, czyli niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Z treści decyzji MWINB z dnia 18 czerwca 2008 r. wynika, że akta toczącego się z nierozstrzygniętego wniosku postępowania, które otrzymał ten organ z PINB liczą 1495 stron, i taką właśnie ilość powinien otrzymać od PINB Sąd Administracyjny, nie zaś wybiórczo wybrane - zaledwie 49 stron z tychże akt Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jedną z podstaw zaskarżonego orzeczenia. Powyższy przepis, tj. art. 58 p.p.s.a. zawiera cztery paragrafy, przy czym § 1 dzieli się dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne - punkty. Jest to tym bardziej istotne, że poszczególne punkty paragrafu 1 artykułu 58 p.p.s.a. stanowią odrębne podstawy odrzucenia skargi przez Sąd administracyjny. Brak wskazania w skardze kasacyjnej - tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 58 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji oznacza, że ta podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Z tych przyczyn skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ).