II SA/Wa 1686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 9, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. A. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 19 ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), zarzucając jej rażące naruszenie art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., Nr 42 poz. 368 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż cena wyrażona w decyzji wbrew wyraźnemu brzmieniu cytowanego przepisu, nie ma być ceną rynkową na dzień wejścia w życie ustawy, lecz ceną dowolną. Dalej organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez ww. decyzji, ponieważ kwestię ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2003 r. regulował art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., w myśl którego ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery wypłacany był według średniej ceny rynkowej za 1 m2 powierzchni użytkowej ustalanej na podstawie średnich cen rynkowych zakupu lokalu mieszkalnego w danym garnizonie w dniu przyznania ekwiwalentu. Wobec powyższego powołana decyzja ma charakter czynności materialno -technicznej niezbędnej w procesie przygotowania umowy o wypłatę ww. ekwiwalentu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, że kwestionowana przez stronę decyzja nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, gdyż nie dotyczy sprawy indywidualnej, nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, w którym mogłyby uczestniczyć strony, a także nie można mówić o ewentualnym dwuinstancyjnym toku tego postępowania. Zatem wobec nieistnienia decyzji, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Wskazał ponadto, że sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery mają charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zarzucił jej naruszenie art. 104 w zw. z art. 157 § 1 i 3 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] marca 2003 r. nie jest decyzją administracyjną. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji. W uzasadnieniu natomiast - powołał się na argumentację zawartą już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą tymczasem jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się A. S., jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, czy może on skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (vide: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 kpa, łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej; b. datę wydania; c. oznaczenie strony lub stron; d. powołanie podstawy prawnej; e. rozstrzygnięcie; f. uzasadnienie faktyczne i prawne; g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie; h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu) względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów kpa, bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] marca 2003 r. ustalająca w podległych miejscowościach obowiązujące stawki średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nie indywidualnej. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków A. S. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zaś z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Zatem Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] marca 2003 r., słusznie zauważył, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Reasumując, Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] marca 2003 r. nie jest aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego adresata, do którego mają zastosowanie przepisy kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.