II GSK 690/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1884/08 w sprawie ze skargi J. S. – A.-M. na decyzje Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych: 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. S. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar kwotę 900 (dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.(WSA) wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1884/08 oddalił skargi Jana S.na decyzje Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i nr [...] Prezes Głównego Urzędu Miar (Prezes GUM), po rozpatrzeniu wniosków skarżącego Jana S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A.-M. z siedzibą w K., o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] i nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa GUM z dnia [...] listopada 2005 r. określających opłaty za wydanie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych – utrzymał w mocy te decyzje z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, że decyzjami z dnia [...] sierpnia i [...] września 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar udzielił skarżącemu przedsiębiorcy zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych. Następnie decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz nr [...] Prezes Głównego Urzędu Miar, działając na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.) – określił skarżącemu opłaty w wysokości 12.000,- złotych za wykonane czynności urzędowe. Pismami z dnia [...] marca 2008 r. skarżący Jan S. wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzji nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., zaznaczając, że w chwili wydania wspomnianych zezwoleń ustawa Prawo o miarach nie przewidywała pobierania opłaty jaką nałożył Prezes GUM. Ponadto skarżący stwierdził, że ustalenie opłaty przez Prezesa Głównego Urzędu Miar w wydanych decyzjach nr [...] oraz nr [...] nastąpiło w oparciu o przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, który to przepis został wydany bez upoważnienia ustawowego, co sprawia, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o miarach, określającej katalog opłat w sposób zamknięty i niebudzący wątpliwości. Wnioskodawca wskazał również, że w świetle art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. W wyniku rozpoznania złożonych przez stronę skarżącą wniosków, Prezes Głównego Urzędu Miar decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...] (obie z dnia [...] listopada 2005 r.). W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć organ podniósł, że określając wysokość opłaty za wydane zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych, działał w granicach i na podstawie prawa stosując § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, do czego obligował go nie tylko art. 6 k.p.a., ale także art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Jan S. wniósł o ponowne rozpatrzenie tych spraw. Skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – podkreślił, że organy podatkowe, mając obowiązek stosowania przepisów prawa, nie mogą pomijać przepisów ustawy zasadniczej i czuć się związanymi jedynie aktami niższego rzędu, w tym przypadku rozporządzeniem Ministra Finansów i tym samym nie mogą wydawać rozstrzygnięć na podstawie tych przepisów, które w sposób niebudzący wątpliwości są sprzeczne z przepisami ustaw, w tym Konstytucji RP. Prezes GUM utrzymał w mocy zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa GUM z dnia [...] listopada 2005 r. Jan S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargi na te ostateczne decyzje Prezesa Głównego Urzędu Miar, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 8 i art. 217 Konstytucji RP, a także art. 8 k.p.a. oraz art. 120 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargi Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że organy te nie mogą odmówić stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa wyłącznie na podstawie własnej oceny. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienie, na podstawie którego połączył sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1884/08 i sygn. akt VI SA/Wa 1885/08 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 1884/08. WSA w W. oddalił skargi na te decyzje. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje Prezesa Głównego Urzędu Miar, jak również utrzymane nimi w mocy decyzje tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie naruszały prawa. Sąd I instancji przyznał, że Prezes Głównego Urzędu Miar wydał sporne decyzje z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie przepisów – § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, które nie miały należytego umocowania ustawowego i w ten sposób dopuścił się naruszenia prawa. Niemniej jednak przyjęta w k.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1–7. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem sama istotna przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, jak i fakt jej zaistnienia musi być oczywisty. Odnosząc tę oczywistość do rażącego naruszenia prawa, trzeba podkreślić, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego decyzja została wydana. Sąd I instancji stwierdził, że określając wysokość wspomnianej opłaty za wydane w 2005 r. zezwolenia, Prezes GUM zastosował jednoznaczny w swej treści przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Dlatego zdaniem WSA nie można uznać, że Prezes GUM dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też nie można uznać za wadliwe zaskarżonych decyzji Prezesa GUM z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz nr [...] i poprzedzających je decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2005 r. Jan S. złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zarzucając: 1) naruszenie przez WSA art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wady spornych decyzji nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, a § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2309) mógł stanowić podstawę prawną wydania decyzji z dnia 30 listopada 2005 r., podczas gdy przepis ten został wydany bez upoważnienia ustawowego. Organ opierając decyzje na takiej podstawie prawnej dopuścił się zatem naruszenia art. 217 Konstytucji RP; 2) błędną wykładnię art. 8 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydając przedmiotowe decyzje Prezes Głównego Urzędu Miar nie dopuścił się obrazy tychże przepisów; 3) naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 120 Ordynacji podatkowej mimo przyjęcia przez WSA, że Prezes Głównego Urzędu Miar dopuścił się ich naruszenia, które miało charakter rażącego naruszenia prawa. Stawiając te zarzuty kasator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Jan S. argumentował m.in., że WSA uzasadniając oddalenie skarg w jednej części uzasadnienia stwierdził, że Prezes Głównego Urzędu Miar nie dopuścił się jakiejkolwiek obrazy przepisów prawa, by w innej części stwierdzić, że organ naruszył prawo. Zdaniem kasatora, Prezes Głównego Urzędu Miar przez wydanie decyzji w oparciu o przepis rozporządzenia sprzeczny z Konstytucją RP rażąco naruszył prawo. Skarżący nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w myśl którego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ państwowy, w wypadku gdy organ stosuje przepis podustawowy nawet będąc przeświadczony, że przepis ten jest sprzeczny z przepisem ustawy i z Konstytucją RP. Z konstytucyjnej zasady nadrzędności wynika bezwzględny obowiązek stosowania ustawy zasadniczej a organy administracji muszą działać w granicach prawa, a więc również w ramach Konstytucji i ustaw, a nie jedynie rozporządzeń. Prezes Głównego Urzędu Miar nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. NSA badając sprawę z urzędu w zakresie nieważności postępowania, nie stwierdził uchybień powodujących konieczność uchylenia kontrolowanego orzeczenia stosownie do art. 183 p.p.s.a. Należy przyznać rację skarżącemu, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest konsekwentne. Z jednej bowiem strony Sąd przyznaje, że decyzje z 30 listopada 2005r. o nałożeniu opłat za czynności urzędowe zostały wydane z naruszeniem prawa: ustaw oraz Konstytucji. W związku z tym skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia tych opłat. Z drugiej zaś, że Prezes GUM wydając te decyzje działał w granicach i na podstawie prawa. Z tego oczywiście błędnego rozumowania Sądu, prowadzącego do konkluzji, że prawem, które wiąże organ nie jest ustawa i Konstytucja, nie można wyprowadzać jednak zbyt daleko idących wniosków. Trzeba bowiem zauważyć, że Sąd ocenił legalność decyzji o wymierzeniu opłat według stanu prawnego, obowiązującego w chwili wydania wcześniejszych decyzji o udzieleniu zezwoleń na prowadzenie określonej działalności gospodarczej. Nie wyjaśnił, dlaczego, jego zdaniem, decyzje o wymierzeniu opłat ocenia według przepisów prawnych w wersji innej, niż obowiązująca w chwili wydania tych rozstrzygnięć. Trzeba więc przypomnieć, że w chwili wydania decyzji o wymierzeniu opłat ([...] listopada 2005 r.) przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 w brzmieniu obowiązującym od 5 października 2005 r. przewidywał wymierzanie opłat za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych. A zatem od 5 października 2005 r. przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy miał już odpowiednie umocowanie ustawowe. Warto dodać, że przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 w wersji obowiązującej do 5 października 2005 r. przewidywał nakładanie opłat za zezwolenie na wykonywanie czynności instalacji lub napraw przyrządów pomiarowych. Dopiero od 5 października 2005 r. pojawiła się ustawowa podstawa do nałożenia opłaty również za sprawdzenie tych urządzeń. Tak więc tylko w tej części można by kwestionować brak dostatecznych podstaw prawnych do wydania decyzji o wymierzeniu opłaty, oczywiście tylko wtedy, gdyby przyjąć, że podstawą tej oceny są przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia, a nie przepisy obowiązujące w chwili nałożenia opłaty. Nawet jednak przy takim, wymagającym szerszego rozważenia założeniu, kierowany pod adresem kwestionowanych decyzji zarzut rażącego naruszenia prawa mógłby nie być usprawiedliwiony, ponieważ za synonim rażącego prawa uznaje się oczywistą sprzeczność decyzji z obowiązującym, w chwili jej wydania, porządkiem prawnym. W przedmiocie wysokości zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego NSA doszedł do przekonania, że skoro w sprawie rozpoznawano skargę kasacyjną na wyrok Sądu I instancji obejmujący dwie decyzje o prawie jednakowej treści, a w sprawie w obu instancjach występował ten sam pełnomocnik organu i nie wniesiono odpowiedzi na skargę, to jest uzasadnione odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pełnej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.