II OSK 404/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1303/08 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/08 oddalił skargę S. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a w uzasadnieniu tego wyroku przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał "K. i S. D., zam. w miejscowości Z. ul. [...] jako współwłaścicielom działki nr [...] w Z. i inwestorom budynku dobudowanego do budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z. -dokonanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest innym obiektem niż ten, który był wymieniony w zgłoszeniu K. S. D. do Starostwa Powiatu Krakowskiego z dnia 1 marca 2006 r. Zgłoszono bowiem zamiar wzniesienia obiektu tymczasowego na 120 dni w postaci 2 wiat o wymiarach 2,5 x 10,0 m wraz z utwardzeniem pod nim terenu. Jak wynika zaś z przeprowadzonych w dniu 14 września 2006 r. oględzin, wykonano budynek o wymiarach 20,0 x 25,0 m i wysokości 3,5 – 4,0 m z dachem jednospadowym, posadowionym na fundamentach betonowych, przesłaniając ciek wodny znajdujący się na działce nr 990. Obiekt jest konstrukcji drewnianej, szkieletowej, wypełniony płytą OSB, ocieplony styropianem, obudowany i kryty blachą. Na wykonanie takiego obiektu konieczne jest pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Budynek usytuowany jest w terenie, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zabierzów z dnia 30 maja 2003 r. nr XII/64/03, przeznaczony został jako teren komunikacji zarezerwowany pod drogi główne ruchu przyśpieszonego – pod obwodnicę Zabierzowa (symbol planu "KGP"), w związku z czym nie ma możliwości legalizacji tego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D. podnosząc przede wszystkim zarzut nieprecyzyjnego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obiekt, wobec którego nakazano rozbiórkę, nie został bowiem dokładnie określony w rozstrzygnięciu, a jego parametry wynikają dopiero z uzasadnienia. Samo uzasadnienie decyzji też jest niewystarczające, nie wskazano podstawy prawnej, na jakiej wzniesiony obiekt wymaga pozwolenia na budowę. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W pisemnych motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Określenie spornego budynku w jej rozstrzygnięciu jest ścisłe i prawidłowe, z osnowy decyzji wynika jednoznacznie, jaki nakaz nałożono na inwestorów, tj. obowiązek rozbiórki budynku dobudowanego do budynku gospodarczego na działce nr [...] w Z.. Z kolei w uzasadnieniu, stanowiącym integralną część decyzji, wskazano szczegóły dotyczące wymiarów i konstrukcji budynku. Decyzja zawiera właściwą podstawę prawną, choć organ odwoławczy przyznał, że nie został powołany przepis art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane. Nie jest to jednak wada istotna, gdyż niepowołana podstawa prawna faktycznie istnieje. Niewątpliwie zaś wykonanie budynku o wymiarach 20,00 x 25,00 m w rzucie i wysokości 3,50 x 4,00 m z dachem jednospadowym, posadowionego na betonowych fundamentach stanowi budowę wymagającą pozwolenia na budowę. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że decyzja oparta została o oględziny i pomiary sytuacyjne. Ponadto sporny obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidzianym pod budowę drogi głównej ruchu przyśpieszonego – budowę obwodnicy, co wyklucza legalizację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniesionej na powyższą decyzję, S. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, skrótowe i niejasne uzasadnienie decyzji, nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zawartych w odwołaniu zarzutów. Skarżący podniósł ponadto, że decyzja organu odwoławczego powiela błędy organu pierwszej instancji, które pomimo ich wyartykułowania w odwołaniu nie zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym, wobec czego także ta decyzja jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że sądy administracyjne upoważnione są do kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W wypadku decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego potrzebna jest więc konfrontacja tej decyzji i stanu faktycznego, na jakim została ona oparta, z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten wprowadza w ust. 1 obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszych ustępach art. 48 przewidziano możliwość legalizacji budowy, polegającej na odstąpieniu od nakazu rozbiórki, jednak tylko wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele niebudowlane, procedura legalizacyjna jest niemożliwa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma wątpliwości, że budynek gospodarczy, o jakim mowa w zaskarżonej decyzji, został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a pozwolenie takie dla tego rodzaju budynków jest wymagane. Nie ma również wątpliwości, że budynek ten wzniesiono na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę obwodnicy. Obie te okoliczności jednoznacznie wskazują nie tylko na zasadność, ale i na obowiązek nakazania rozbiórki spornego obiektu, gdyż dyspozycja art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest kategoryczna. Od strony prawa materialnego zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa. Następnie Sąd wskazał, że powstaje pytanie, w związku z zawartymi w skardze zarzutami, czy zaskarżona decyzja nie zawiera wad procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady takie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mogłyby bowiem spowodować uchylenie tej decyzji. Jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że również z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i mogą się w nim znajdować również treści merytoryczne. Jeżeli więc organy orzekające zawarły część podstawy prawnej, prawidłowo zresztą dobranej, w samym uzasadnieniu, to nie jest to uchybienie istotne. To samo można powiedzieć o wątpliwościach, jakie budzi samo rozstrzygnięcie decyzji. Zarówno w decyzji organu drugiej instancji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w samym rozstrzygnięciu nie wskazano dokładnie parametrów spornego budynku. Skoro jednak zrobiono to w uzasadnieniach i to w taki sposób, który nie pozostawia wątpliwości co do tożsamości tego obiektu, stąd też należało przyjąć, że wskazane uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czego dla uchylenia decyzji wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł S. D.. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty : 1) naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że treść rozstrzygnięcia decyzji w zakresie przedmiotu nakazu może być doprecyzowane w jej uzasadnieniu; 2) naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a i b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji; 3) naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się do wyrażonego na rozprawie stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niepodzielając wykładni przepisu art. 107 § 1 Kpa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, podniesiono, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nie może wskazywać w sposób niedokładny przedmiotu, którego dotyczy nakaz rozbiórki sformułowany w tej decyzji, w szczególności, jeżeli jest on doprecyzowany następnie w jej uzasadnieniu. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ustawodawca w art. 107 § 1 Kpa precyzyjnie określił, co powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji administracyjnej, podkreślając przy tym, że choć uzasadnienie stanowi część integralną decyzji, to jednak nie powinno ono zawierać elementów, które winny znaleźć się w rozstrzygnięciu. Powołując się na poglądy doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wyraził opinię, że ponieważ rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, niebudzący wątpliwości co do jego zakresu i przedmiotu, a nadto umożliwiający następnie wykonanie decyzji, a w rozpatrywanej sprawie brak jest wyraźnego określenia w rozstrzygnięciu, jaki budynek ma podlegać rozbiórce, to rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu. Dalej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, co narusza art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd nie ocenił, czy w tym przypadku nie zachodzi nieważność decyzji z powodu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Niniejszą sprawę, wobec niestwierdzenia określonych w § 2 powołanego przepisu przyczyn nieważności rozpoznać należało w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zawarte w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcie, zwane również osnową decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 Kpa, jest obligatoryjnym składnikiem decyzji i winno być sformułowane w sposób zwięzły, przejrzysty i precyzyjny, tym samym w sposób nienasuwający wątpliwości co do treści i zakresu rozstrzygnięcia. Brak precyzji czy też ogólnikowość stwierdzeń stwarza podstawę do różnej interpretacji treści rozstrzygnięcia i może prowadzić do uznania decyzji za niewykonalną, co stanowi jedną z przesłanek nieważności ( art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), a niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być również podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1954 ze zm.). Trafnie zauważa wnoszący skargę kasacyjną, że uzasadnienie decyzji, która także jest niezbędnym, a przy tym istotnym składnikiem decyzji, nie może zastępować rozstrzygnięcia, skoro mając na względzie treść art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie służy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wszystkie te okoliczności miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie do zakwestionowania jest stanowisko tego Sądu, że w ustalonym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym zawarty w rozstrzygnięciu decyzji nakaz został sformułowany w taki sposób, że nie może nasuwać wątpliwości co do jego rozumienia. Wskazano bowiem, że obowiązek rozbiórki dotyczy budynku usytuowanego na oznaczonej w decyzji działce przez podanie jej numeru geodezyjnego i położenia, a nadto, że chodzi o budynek, który został dobudowany do istniejącego na tej działce budynku gospodarczego. Nie można skutecznie twierdzić, że skoro w uzasadnieniu decyzji podano szczegółowe parametry tego budynku ( długość, szerokość, wysokość ) oraz wskazano na jego konstrukcję, formę i funkcję, to w takiej sytuacji do uzasadnienia przeniesione zostały elementy, które winny się znaleźć w rozstrzygnięciu. Istotnie podstawowe parametry obiektu budowlanego w stosunku do którego prowadzono postępowania, a następnie orzeczono o jego rozbiórce winny zostać określone w rozstrzygnięciu. Jednakże niezamieszczenie tych parametrów w osnowie nie w każdym przypadku prowadzi do stwierdzenia, że brak jest niezbędnego elementu rozstrzygnięcia. W tym kontekście trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że sposób zredagowania rozstrzygnięcia w powiązaniu z treścią uzasadnienia nie pozostawiają wątpliwości co do tożsamości obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. Poza tym nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność między samym rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, w którym wyjaśniając podstawę faktyczną decyzji, po przedstawieniu stanu zagospodarowania działki nr 990 położonej w Zabierzowie, wskazano na budynek o wymiarach 20,0 x 25,0 m i wysokości 3,5 – 4,0 m z dachem jednospadowym, który został niezgodnie z przepisami dobudowany do istniejącego innego budynku gospodarczego. Nie może również ujść z pola widzenia, że ocena zgodności z prawem kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji musi być dokonana biorąc pod uwagę wszystkie jej elementy, w tym powiązane ze sobą rozstrzygnięcie i uzasadnienie, które tworzą całość decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa. Uwzględniając powyższe spostrzeżenia nie znajduje usprawiedliwienia postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionego przepisu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 20 grudnia 2009 r., a mianowicie, że błędnie nakaz rozbiórki skierowany został również do Krystyny D., skoro inwestorem był wyłącznie skarżący S. D., co potwierdza treść protokołu rozprawy z tego dnia ( k.114 akt ). Aczkolwiek z przepisu art. 141 § 4 Ppsa wynika, że uzasadnienie wyroku – oprócz innych obligatoryjnych składników – powinno zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, to nie może być kwestionowane, że obowiązek sądu w tym zakresie obejmuje nie tylko odniesienie się do zarzutów w piśmie inicjującym postępowanie sądowe (skardze), ale również w pismach w toku postępowania oraz stanowiska na rozprawie. Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, czyni zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa za usprawiedliwiony ( por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1760/09 – http.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego na skutek pisma Wójta Gminy Zabierzów z dnia 8 sierpnia 2006 r., w którym jako inwestorów budowy przedmiotowego budynku określono S. i Krystynę D., współwłaścicieli działki nr 990 w ustawowej wspólności małżeńskiej. Koresponduje to z treścią pisemnych wystąpień wymienionych osób do tego organu. Także w zawiadomieniu z dnia 29 września 2006 r. o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji jako inwestorów oznaczył S. i Krystynę D., co nie spotkało się ze sprzeciwem z ich strony. W toku całego postępowania, w tym również w postępowaniu odwoławczym ani skarżący, ani K. D. nie podnieśli zarzutu, by inwestorem był wyłącznie skarżący. Zwalniało to tym samym organy od konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie skoro zostało ustalone niewadliwie, że inwestorem są wymienione osoby. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie osoby inwestora w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz stanowisk stron stanowiła okoliczność bezsporną, która została w sposób stanowczy wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. Upatrywanie przez wnoszącego skargę kasacyjną zasadności zgłoszonego zarzutu w tym, że wyłącznie skarżący dokonał w dniu 3 marca 2006 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ( w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie określono datę tego pisma na 3 marca 2007 r.) jest o tyle chybione, że zawiadomienie to dotyczy zupełnie innego obiektu. Powyższe spostrzeżenia dostarczają więc wystarczających podstaw do wysnucia wniosku, iż skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku także do Krystyny D. nie usprawiedliwia zarzutu, że z tego powodu decyzja ta dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W konsekwencji uznać przyjdzie, że uchybienie polegające na nierozważeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówionej kwestii nie miało istotnego wpływu na wynik dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną nie dopuścił się naruszenia art. 151 Ppsa, który to przepis w razie nieuwzględnienia skargi upoważnia Sąd pierwszej instancji do jej oddalenia. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny z braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.