I OSK 670/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w W., dalej [...], na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], komunalizująca na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław nieruchomości we W. o nr [...] o pow. 1,3668 ha i nr [...] o pow. 0,0972 ha. [...], powołując się na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", wywodziły swój tytuł do tej nieruchomości będącej w ich posiadaniu, a także podkreślały, że wykonują zadania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wyłącza komunalizację. Organy uznały, że [...]. nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości, a sam fakt jej posiadania nie skutkuje powstaniem prawa zarządu, zatem nic nie stało na przeszkodzie komunalizacji. W uzasadnieniu wyroku, w jego części dotyczącej rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy [...] miało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem komunalizacji. Prawidłowo Krajowa Komisja uznała, iż taki tytuł nie wynika z aktów normatywnych o ogólnym charakterze, ani nie można go domniemywać, zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia o [...] z 1926 r. i ustawy o [...] z 1989 r., cyt. wyżej, są niezasadne, bowiem przepisy tych aktów nie mają w sprawie zastosowania. [...] zostało wezwane do przedłożenia tytułu prawnego przez organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...] listopada 2007 r., jednak, odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. podało, że nieruchomości pozostawały w jego posiadaniu, zatem ma do nich tytuł prawny, a świadczą o tym wypis z rejestru gruntów i budynków oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Te dokumenty nie stanowią jednak tytułu prawnego. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające...., gdyż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej, nie można przyjąć, że jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Wobec faktu, że [...] nie wykazało tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu wywodziło z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczność władania nieruchomością i od kiedy ma to miejsce nie ma znaczenia w sprawie. Reprezentowane przez radcę prawnego, [...] wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenia wyroku i decyzji organów obu instancji i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o Zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych; 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych; 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała; 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie; 5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach; 6) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej; 7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ przepisów: 1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez [...] sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż [...] nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego; 2) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez ustalenie, iż na rzecz [...] nie został ustanowiony zarząd, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie fakt istnienia zarządu potwierdzają, w szczególności w aktach tych znajduje się wypis z rejestru gruntów, który formalnie potwierdza władztwo [...] nad nieruchomością w roku 1990; 3) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezpodstawne odmówiły mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że [...] sprawowało zarząd nad sporną działką, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawiają temu dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co z kolei stanowi również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.; 4) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odmawiając mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istotną w sprawie okoliczność faktyczną – czy istniał zarząd [...] nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką; 5) art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej – istnienia zarządu – może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie, art. 76 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], choć należało inaczej uzasadnić oddalenie. Komunalizacja mienia dokonywana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna", polega na przejściu z mocy prawa tytułu własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego jest zatem z zasady Skarb Państwa i właściwa gmina. Nie wyklucza to jednak i innych podmiotów z kręgu stron postępowania, co ma miejsce wówczas gdy mienie nie może podlegać komunalizacji. Komunalizacja mienia jest wyłączona z mocy art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mogą również istnieć sytuacje, kiedy podmioty legitymują się tytułem prawnorzeczowym do mienia, która jest przedmiotem postępowania komunalizacyjnego lub tytułu takiego dochodzą. W pierwszym przypadku mienie nie spełnia kryteriów ogólnonarodowego, a wszczęcie postępowania komunalizacyjnego nastąpiło na skutek błędnego rozeznania organu w sprawie, zaś w drugim – mienie jest państwowe, ale tytuł Skarbu Państwa do niego jest podważany. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych wyżej sytuacji. [...] jeśli idzie o mienie będące przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie usiłuje wywodzić swój tytuł prawny do niego z przepisów ogólnych, dotyczących utworzenia i działalności tego Przedsiębiorstwa, czy to z 1926 r. czy z 1989 r. Jednak te przepisy nie dają żadnego tytułu do mienia, zwłaszcza przepisy z 1926 r. Te bowiem mienia położonego we Wrocławiu nie mogą dotyczyć. Natomiast tytułu takiego [...] nie uzyskało na podstawie przepisów dotyczących gospodarowania gruntami, bowiem w postępowaniu komunalizacyjnym, jak wynika z akt sprawy, mimo wezwania nie przedstawiło go. Samo posiadanie nieruchomości nie może przesądzać o istnieniu tytułu prawnego, bowiem ten powinien wynikać z aktu administracyjnego, wydanego w formie przewidzianej i na podstawie przepisu, dającego podstawę do jego wydania. Brak po stronie [...] tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław powoduje, że [...]. nie ma legitymacji prawnej i nie może być zaliczone w krąg podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego, nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 K.p.a. Skarga podmiotu niebędącego stroną postępowania, choć do niego dopuszczonego przez organy administracji, musiała zatem podlegać oddaleniu przez Wojewódzki Sąd. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).