III SA/Kr 1055/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] skierował na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy skarżącego M. Z., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii: A i B. Jako podstawę prawną wskazał art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 u stawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., nr 2, poz. 15). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w dniu 20 grudnia 2007r. do organu wpłynęło pismo Sądu Rejonowego z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt [...] dotyczące rozważenia możliwości skierowania skarżącego na badania lekarskie w związku z istniejącymi zastrzeżeniami, co do stanu zdrowia kierowcy. Wobec powyższego w dniu 27 grudnia 2007 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie. Organ zwrócił się do Sądu o przesłanie dokumentów wskazujących na istnienie zastrzeżeń, co do stanu zdrowia skarżącego uzasadniających skierowanie na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W dniu 14 lutego 2008 r. wpłynęło pismo z Sądu, w którym poinformowano, że w aktach sprawy skarżącego znajdujących się w Sądzie brak jest dokumentacji lekarskiej wskazującej na istnienie zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierowcy. Decyzję o zwrócenie się do organu o rozważenia możliwości skierowania na badanie Sąd podjął mając na względzie fakt, że skarżący z trudem porusza się o dwóch kulach i jest osobą w podeszłym wieku, a nie posiada samochodu przystosowanego do swoich możliwości fizycznych. Spostrzeżenia te zostały poczynione przez Sąd na rozprawie i opisane w protokołach. Sąd Rejonowy pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. przekazał kserokopie protokołów rozprawy, które potwierdzają zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący i zarzucił jej naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym poprzez skierowanie go na badania lekarskie, podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu uprawdopodabniającego fakt, iż jest w takim stanie zdrowia, który powoduje konieczność przeprowadzenia w stosunku do niego badań lekarskich. Ponadto zarzucił naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz odnieść się do przedstawionych przez Sąd Rejonowy protokołów rozpraw nadesłanych do organu I instancji w dniu 17 kwietnia 2008 r. a zatem na tydzień przed wydaniem decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że organ błędnie uznał, iż przedstawione przez Sąd protokoły uprawdopodabniały okoliczności przemawiające za skierowaniem skarżącego na badania lekarskie. Asesor Sądowy orzekający w sprawie nie miał uprawnień z zakresu medycyny pozwalających na ocenę stanu zdrowia odwołującego się. Dlatego też nie mógł dokonywać indywidualnej oceny stanu zdrowia. W sprawie nie była przeprowadzona żadna opinia biegłego ds. medycyny, z której wynikałoby, aby skarżący był w takim stanie zdrowia, który uniemożliwia mu prowadzenie pojazdu mechanicznego (samochodu osobowego). O dowolności stwierdzeń Sądu świadczy fakt, iż w protokole podano, że odwołujący się nie posiada samochodu przystosowanego do swoich możliwości fizycznych. Sąd nigdy nie dokonał oględzin samochodu skarżącego, a co za tym idzie stwierdzenia te wydają się gołosłowne. Organ administracyjny przy wydawania decyzji w niniejszej sprawie dopuścił się istotnego uchybienia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji. I tak organ administracyjny uniemożliwił odwołującemu się zapoznanie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym a następnie ustosunkowanie się do niego, czym dopuścił się naruszenia art. 10 kpa. Protokoły rozpraw zostały nadesłane przez Sąd Rejonowy dopiero w dniu 17 kwietnia 2008r. a następnie po 7 dniach została wydana zaskarżona decyzja. W okresie od dołączenia do akt tych dowodów do dnia wydania decyzji nie poinformowano odwołującego się o możliwości zapoznania się aktami. Zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych takie postępowanie organu administracyjnego jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 122 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 81). Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. W szczególności organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Z akt sprawy wynika, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. jest uzasadniony. Organ I instancji zawiadamiając go o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie poinformował, iż w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia może zaznajomić się z aktami sprawy w Urzędzie Miasta. Zawiadomienie powyższe skarżący odebrał w dniu 8 stycznia 2008 r., natomiast ostatni materiał dowodowy w sprawie w postaci kopii protokołów rozpraw przesłanych przez Sąd Rejonowy, wpłynął do organu I instancji w dniu 17 kwietnia 2008 r. Z powyższego wynika, że nie miał on możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej we wskazanym wyżej art. 10 kpa, a tym samym powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. M. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast orzeczenia, co do istoty sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że uchybienia, jakich dopuścił się organ administracyjny, winny skutkować zmianą zaskarżonej decyzji, a nie jej uchyleniem. Błędy, jakimi dotknięte było postępowanie, powodują znaczne wydłużenie rozpoznania sprawy, co dla skarżącego ma negatywnie konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Nie ulega, więc, wątpliwości, że organ odwoławczy ma prawo do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też z uchybieniem przepisu art. 138 kpa wydano zaskarżoną decyzję skoro organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium, bowiem nie wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części a tylko taka okoliczność uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Na marginesie należy zauważyć, że samo naruszyło art. 10 kpa. Niewątpliwie zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Tych okoliczności Kolegium zupełnie nie rozważało, co stanowi uchybienie przepisom postępowania, co mogło i miało istotny wpływ na wynik postępowania skoro doprowadziło do wydania kasatoryjnej decyzji bez wskazania na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, zwłaszcza w powiązaniu z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa określającym, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 kpa a w sprawie poddanej kontroli Sądu także art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 kpa. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.