II OSK 1285/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 453/08 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody M. z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 453/08, oddalił skargę M. R. na postanowienie Wojewody M. z [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że po rozpatrzeniu zażalenia M. R., postanowieniem z [...] lutego 2008 r., nr [...], Wojewoda M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), dalej ustawa o ewidencji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2008 r., znak [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania M. i D. małż. W. wraz z dziećmi P. i G. na pobyt stały w miejscowości K. nr [...]. W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda M. wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wójt Gminy B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania na pobyt stały wnioskujących M. W. wraz z żoną D. W. i małoletnimi dziećmi P. i G. W. w budynku nr [...] położonym w K., stanowiącym własność M. R. Uczestniczka postępowania M. R. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w Sądzie Rejonowym w Wadowicach złożyła pozew o eksmisję pozwanych M. i D. W. wraz z dziećmi z nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny nr [...] w K. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Wójt Gminy B. postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stojąc na stanowisku, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania, nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy o eksmisję przez Sąd Rejonowy. W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy B. M. R. podniosła, że osoba ubiegająca się o zameldowanie powinna wykazać się tytułem prawnym do zajmowania lokalu, a ustalenie w postępowaniu o eksmisję, że wnoszący o zameldowanie tytułu takiego nie mają, stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda M. utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy o eksmisję z lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie o dokonanie obowiązku meldunkowego polegającego na zameldowaniu w miejscu pobytu. Podkreślono, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i zgodnie z art. 9 ust. 2b ma potwierdzić fakt pobytu w lokalu, a czynność zameldowania nie narusza prawa własności właściciela lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody M. z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia złożyła uczestniczka M. R., opierając skargę na zarzucie naruszenia przepisów postępowania: art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 10 k.p.a., art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 124 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przepis art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji stanowi, że to osoba potwierdzającą pobyt osoby zgłaszającej pobyt, ma wykazać tytuł prawny do lokalu, w którym następuje zameldowanie i to wówczas, gdy zameldowanie ma nastąpić w drodze czynności materialno- technicznej rejestracji zameldowania, a nie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt ustawy o ewidencji obowiązek meldunkowy polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Stosownie do przepisu art.10 ust. 1 ustawy o ewidencji osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż 3 doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby licząc od dnia przybycia. Z dniem 1 maja 2004 r. w następstwie zmian legislacyjnych spowodowanych stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 716) niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji, w przepisie art. 9 dodano ust. 2b, w myśl którego zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 9 ust. 2a zd. I w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2006 r. przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Zarazem przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji nakłada na właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu. W świetle powyższych regulacji, tytułem prawnym do lokalu ma się wykazać osoba, która potwierdza pobyt osoby zgłaszającej zameldowanie, a nie osoba, której dotyczy zameldowanie. W sytuacji natomiast, gdy osoba zgłaszająca zameldowanie nie przedstawia potwierdzenia pobytu w lokalu przez właściciela lub osobę dysponującą prawem do tego lokalu, rozstrzygnięcie w przedmiocie zameldowania lub jego odmowy następuje w drodze decyzji wydanej w postępowaniu przed właściwym organem gminy na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji. Przedmiotem takiego postępowania jest zatem ustalenie, dla celów określonych art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji czy osoba zgłaszająca pobyt w celu zameldowania na pobyt stały spełnia przewidziane ustawą, a zwłaszcza art. 6 ust. 1 przesłanki zameldowania. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zapadło właśnie w sprawie o zameldowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji zasadne jest stanowisko organów, iż wytoczenie przez skarżącą właścicielkę nieruchomości, w której ma nastąpić zameldowanie, powództwa o ,,eksmisję" z nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie. Istota zagadnienia wstępnego bowiem. jako przewidzianej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie zameldowania, leży na zupełnie innej płaszczyźnie niż kwestia uzyskania materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń z tytułu cywilnoprawnej ochrony własności lokalu, w którym nastąpić na zameldowanie, spełniające wyłącznie funkcję ewidencyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez bledną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie odmawiające przyjęcia przesłanek koniecznych do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżąca powołując się na powyższy zarzut wniosła o: 1) uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych, względnie 3) uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi instancji, 4) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania M. i D. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę M. R. na postanowienie Wojewody M. z [...] lutego 2008 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania na pobyt stały w miejscowości K. nr [...] małż. W. oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 174 ust. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu odmawiające zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż w świetle niespornego stanu faktycznego małż. W. złożyli wniosek o zameldowanie ich wraz z dziećmi na pobyt stały w miejscowości K. nr [...] w nieruchomości stanowiącej własność skarżącej M. R. Przepisy materialnoprawne zawiera ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993). Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy kreuje obowiązek meldunkowy w miejscu pobytu stałego bądź czasowego. Powstaje on już wówczas, gdy osoba przebywa w danej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż 3 doby (art. 10 ust. 1). Zgodnie zaś z treścią art. 9 ust. 2b ustawy "zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym, potwierdzającym fakt pobytu w tym lokalu". Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych w sposób jasny i szczegółowy reguluje kwestie zameldowania na pobyt stały bądź czasowy i określa niezbędne wymogi do realizacji faktu zameldowania. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest czynność prawna zameldowania, ma charakter samodzielny oparty na przepisach materialnoprawnych wskazanej ustawy i tylko te przepisy winny mieć na względzie organy prowadzące postępowanie "meldunkowe". Zasadnie więc organy te odmówiły zawieszenia wszczętego postępowania z wniosku małż. W. o zameldowanie mimo wszczętego z powództwa skarżącej M. R. procesu przed sądem cywilnym o eksmisję małż. W. z zajmowanego mieszkania. Aprobata tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni uzasadniona w ocenie sądu kasacyjnego. Należy podzielić ocenę tegoż Sądu, że wszczęty proces o eksmisję i wyrok zapadły w tamtej sprawie nie ma charakteru prejudycjalnego dla postępowania administracyjnego dotyczącego zameldowania małż. W. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie niniejszej. Szerokie wywody autora skargi kasacyjnej podniesione w uzasadnieniu tejże skargi są niezasadne. Podnoszone okoliczności o samowolnym zajęciu lokalu przez małż. Wojnar mogą odnosić się do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek i dopuszczalności zameldowania w danym lokalu, ale nie przesłanek o których stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszenia postępowania z przyczyn prejudycjalnych. Należy bowiem, jeszcze raz powtórzyć, iż nie ma zależności między postępowaniem administracyjnym, dotyczącym zameldowania pod określonym adresem a postępowaniem cywilnym dotyczącym eksmisji tych osób z zajmowanego lokalu, które zgłosiły wniosek meldunkowy. Organ administracyjny ma obowiązek dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych i oceny czy spełnione są ustawowe przesłanki, do zameldowania zgodnie z wnioskiem, czy też należy odmówić uwzględniania go. Zarówno regulacja prawna, jak i zasady orzecznictwa sądowoadministracyjnego wymagają do zameldowania zgodnie z wnioskiem, by pobyt pod wskazanym adresem był legalny, zgodny z prawem i akceptowany przez osobę władającą lokalem. Według zgodnego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zameldowanie w lokalu nie może funkcjonować samowolnie ani zajmowania lokalu bez zgody i wbrew woli właściciela. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem samodzielności postępowania administracyjnego w kwestiach meldunkowych wykluczając obowiązek zawieszenia postępowania z przyczyn prejudycjalnych (art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.). Brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec bezzasadności podniesionego zarzutu stanowi o jej oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.