II SA/Gl 1031/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. A. F. zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w B. przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta B., zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, wyjaśniając, iż nieruchomość przeznaczona do zabudowy znajduje się w terenie, który został objęty uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu obwodowej wschodniej o klasie E (ekspresowej). Poinformował jednocześnie, że zgodnie z przewidywaną koncepcją przebiegu linii rozgraniczających projektowanych dróg, zatwierdzonej przez Wojewodę Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wnioskowana nieruchomość położona jest w projektowanym pasie drogi głównej- ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent B. podjął postępowanie w sprawie i decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na p.gr. [...] położonej w gm. kat. [...], przy ulicy [...]w B. W podstawie prawnej przywołał art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W krótkim uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskowana nieruchomość położona jest w terenie, który objęty został uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu obwodowej wschodniej o klasie E (ekspresowej), i zgodnie z przyjętą koncepcją położona jest w projektowanym pasie drogi głównej – ul. [...], łącząca węzeł "[...]". W wyniku wniesionego odwołania, rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku mieszkalnego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a ta z kolei może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w punkach od 1 do 5 artykułu 61 ustawy. W konsekwencji więc organ przed wydaniem takiej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie i dokonać wyczerpującej analizy w zakresie spełnienia niezbędnych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie organ oparł odmowę wydania pozytywnej decyzji jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość leży w terenie objętym uchwałą w przedmiocie sporządzenia planu dla przebiegu obwodowej wschodniej, która to koncepcja dróg została zatwierdzona decyzją Wojewody Ś. Z uwagi na całkowite pominięcie wymaganej w sprawie procedury (określonej m.in. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylenie kwestionowanej decyzji jest zasadne. Kolejną wydaną w sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na p.gr. [...] położonej w gm. kat. [...], przy ulicy [...] w B., całkowicie powtarzając argumentację odmowy zawartą w swojej poprzedniej decyzji. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania, jednakże w dniu [...] r. skierowała do Prezydenta Miasta B. pismo, w którym zwróciła się o zmianę powyżej wymienionej odmownej decyzji w trybie art. 163 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że dopiero uchwałą z dnia [...] r. zdecydowano o przeznaczeniu m.in. terenu jej działki pod budowę planowanej ulicy [...], podczas, gdy w dniu orzekania o odmowie ustalenia warunków zabudowy, czyli w dniu [...] r. nie można było jeszcze powołać się na ten powód odmowy. Podniosła, że w jej odczuciu, urząd blokuje jej zabudowę własnej działki podnosząc ciągle nowe argumenty mające uzasadniać odmowę. Wskazała na mylące działania pracowników miejscowego urzędu już w latach dziewięćdziesiątych, kiedy różnie tłumaczono przeznaczenie działek tego terenu, bądź to pod zabudowę jednorodzinną, bądź dla uporządkowania obsługi komunikacyjnej. Dodała, iż indywidualne wnioski o zabudowę na działkach sąsiednich, na wspomnianym pasie drogi, zostały wydane jej sąsiadom. Podkreślając datę pierwszej wydanej w sprawie decyzji- [...] r. oraz fakt, że była to decyzja błędna, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jej działki. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po potwierdzeniu, iż spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W konsekwencji wydanie decyzji poprzedzone być powinno wnikliwą i wyczerpującą analizą odnośnie spełniania wymienionych przesłanek. Tym niemniej Prezydent Miasta B. w rozpatrywanej sprawie, pomimo wyraźnych zaleceń organu odwoławczego, zupełnie je zignorował wydając ponownie decyzję odmowną o niemal identycznej treści jak poprzednia decyzja uchylona, bez przeprowadzenia wymaganej analizy zagospodarowania przestrzennego terenu. Działanie takie niezgodne jest z obowiązującym w tym zakresie prawem. Uznając, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, należało orzec jak w sentencji. Kolegium dodało jednocześnie, że wbrew wnioskowi strony, brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji według stanu z dnia [...] r. Wskutek powyższej decyzji sprawa powróciła do organu pierwszej instancji, który decyzją Nr [...] z dnia [...] r. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obręb [...] położonej przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] obwodowa w ciągu dróg ekspresowych [...], [...]w rejonie odcinka węzła K.", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie w tym planem, wnioskowana do zabudowy nieruchomość położona jest w jednostkach terenu oznaczonych jako KDZ-06- droga zbiorcza, U, P-20 – zabudowa usługowa, rzemieślnicza, produkcyjna przy zakazie budowy obiektów o funkcji mieszkaniowej , KPJ-15 – fragment istniejącej ulicy [...]. Skoro na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym on ustala przeznaczenie terenu i dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. F., która nie zgadzając się z nią podkreśliła, iż wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy własnej działki przed datą [...] r. Wobec stwierdzenia nieważności ostatniej decyzji Prezydenta Miasta B. przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B., domaga się wydania decyzji zgodnie ze stanem prawnym na dzień jej wydania – czyli najpóźniej na dzień ostatniej decyzji – tj. [...] r., dodając, że działka ta spełniała wówczas wszystkie wymogi dla zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wprawdzie Prezydent Miasta B. orzekał w sprawie kilka razy, pierwszy raz w dniu [...] r., tj. przed datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak do dnia [...] r. ostateczna decyzja nie została w sprawie wydana. Wskutek stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego w dniu [...] r. sprawa ponownie powróciła do organu pierwszej instancji, który ponownie orzekając musiał jednak uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do gminy. Z kolei z art. 4 tej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero brak takiego planu wymaga określenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji wójta, burmistrz lub prezydenta miasta. W myśl zaś art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż w dniu [...] r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przebieg [...] obwodowej B., a zatem postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków dla projektowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Planowana do zabudowy nieruchomość objęta została bowiem planem i znajduje się w następujących jednostkach strukturalnych planu, oznaczonych jako KDZ-6 - projektowana droga zbiorcza, U, P-20 – zabudowa usługowa, rzemieślnicza, produkcyjna przy zakazie budowy obiektów o funkcji mieszkaniowej, KPJ-15 – fragment istniejącej ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji według stanu na dzień [...] r. Organ wydający decyzję orzeka bowiem według stanu prawnego w dniu podejmowania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. F. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, wniosła o jej uchylenie. Podniosła, iż nie występowała z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy po dacie [...] r., aby można było wydać decyzję z uwzględnieniem Uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdzając w dniu [...] r. nieważność decyzji z dnia [...] r., orzekało o decyzji sprzed daty uchwalenia wymienionej powyżej uchwały. Dlatego też ponownie rozstrzygając organ powinien uwzględnić stan z tej daty. W jej ocenie wszystkie czynności Urzędu podjęte po tej dacie w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia. Podniosła, ze urzędy przez lata ograniczały swobodę dysponowania jej swoją własnością, blokując jej prawo zabudowy. Dodała, iż działo się tak z uwagi na fakt, że grunt rolny ma niższe ceny niż działki budowlane. Aby ukrócić te praktyki, skarżąca stwierdziła, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana na dzień [...] r., czyli wtedy, gdy powoływana uchwała Rady jeszcze nie obowiązywała. Jej zdaniem okoliczne działki posiadają różny status i niektóre z nich uzyskują prawo zabudowy, na dowód czego podała działkę swojej siostry Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. skarżąca podtrzymując skargę wniosła dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania. Dodała, że wydanie decyzji z naruszeniem prawa wpłynęło na wartość jej nieruchomości – znacznie zaniżając jej wartość, co ma znaczenie przy jej wykupie na cel objęty planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Analiza dostępnych w sprawie akt administracyjnych wskazuje, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ulicy [...]. Dwukrotnie organ pierwszej instancji- Prezydent Miasta B. odmawiał ustalenia wnioskowanych warunków. W przypadku ostatniej decyzji Prezydenta z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło jej nieważność, co spowodowało, iż wniosek skarżącej z dnia [...] r. ponownie wymagał rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając jednak ponownie w sprawie organ zobowiązany jest rozstrzygać uwzględniając obowiązujący w dacie orzekania stan prawny, który w porównaniu do okresu wcześniejszego, - tj. daty złożenia wniosku oraz pierwszego i drugiego orzekania, uległ zasadniczej zmianie. Stało się tak dlatego, że w dniu [...] r. Rada Miejska w B. uchwałą Nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] obwodowa w ciągu dróg ekspresowych [...],[...]w rejonie odcinka od węzła "K.", obejmujący swym zasięgiem tereny, gdzie m.in. położona jest nieruchomość skarżącej – działka nr [...]. Kwestie dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, a z kolei z art. 4 ust. 1 wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 omawianej ustawy aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Ust.2 cytowanego wcześniej przepisu art. 4 natomiast stanowi, że w przypadku braku takiego planu, określenie warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści przytoczonych przepisów, a także mając na uwadze art. 59 ustawy jednoczenie wynika, że podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu przejmują decyzje administracyjne- w tym decyzja o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 2 ). Zatem w tym stanie prawnym zasadą jest lokowanie inwestycji na obszarach objętych planem miejscowym, bezpośrednio na podstawie obowiązującego planu, a jedyne wyjątki od tej zasady wynikają tylko z przepisów przejściowych (art. 86 ustawy). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącej w momencie złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji – budowy budynku mieszkalnego, oraz pierwszego – [...] r. i drugiego orzekania przez organy pierwszej instancji – [...] r. - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z prezentowanymi powyżej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – organy gminy (wójt, burmistrz, czy w tym konkretnym przypadku – prezydent) zobowiązane był do wydania decyzji administracyjnej – ustalając tym samym, w ramach posiadanych kompetencji, warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nie uwzględniając w najmniejszym stopniu zastrzeżeń przestawionych przez organ odwoławczy, była decyzją niezgodną z prawem. Pomimo negatywnego załatwienia wniosku, skarżąca nie wniosła wówczas odwołania od tej decyzji, wskutek czego stała się ona decyzją ostateczną. Ponadto umożliwiło to organowi dokończenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uczyniono uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nr [...] pod poz. [...] i od [...] r. powszechnie obowiązującą. Od tego momentu, uwzględniając wyżej wskazane uregulowania prawne, ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu określa obowiązujący na danym terenie plan i odrębna decyzja nie jest już w tym zakresie potrzebna, a nawet jest ona zbyteczna. Dlatego też, kiedy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji, sprawa ponownie powróciła do organu pierwszej instancji, działał on już w zmienionym stanie prawnym, który zmuszony i zobowiązany był uwzględnić, a mianowicie teren przyszłej inwestycji objęty został obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] obwodowa w ciągu dróg ekspresowych [...] i [...] w rejonie węzła "K.". W tych warunkach odrębna decyzja administracyjna stała się w sprawie zbędna. Stąd też zasadnie organ uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie umorzył. W ocenie składu orzekającego, także organ odwoławczy słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W istocie bowiem stwierdzenie, że w sprawie nie ma podstawy do wydania wnioskowanej decyzji, gdyż o sposobie zagospodarowania terenu przesądza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi prowadzić do wniosku, iż postępowanie w sprawie wydanie decyzji jest niedopuszczalne i bezprzedmiotowe, a ewentualna, wydana w sprawie decyzja rażąco naruszałaby prawo . Odrębną sprawą, nieobjętą niniejszym postępowaniem jest kwestia odszkodowania, którego skarżąca się domaga. Wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, skarżąca może domagać się należnego odszkodowania, przy czym nie jest to postępowanie objęte kompetencjami sądu administracyjnego. Stosowne postępowanie odszkodowawcze z tytułu ewentualnej różnicy cen przedmiotowych działek może być przeprowadzone przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę. .