I SA/Wa 1634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T., prawa własności nieruchomości o nieurządzonej księdze wieczystej, położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności w/w nieruchomości przez Gminę T., gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła własność Skarbu Państwa, a pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa P. S. A. z siedzibą w W. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S. A. zarzucając naruszenie art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem P. wykonywało wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej (m. in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze wobec stwierdzenia braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. u wnoszącego odwołanie, a także wobec braku udokumentowanego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu. Po rozpatrzeniu skargi P. S. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1896/07 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że P. ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto wskazano, iż niezbędne jest wyjaśnienie jaka była podstawa nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości, od kiedy i w jakim trybie nastąpiło objęcie spornego mienia przez P. oraz co znajdowało się na nim w dniu 27 maja 1990 r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 maja 1990 r., pisma Starosty [...] z dnia 8 sierpnia 2008 r., a także dołączonych dokumentów wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przedmiotowe mienie, które przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) istniało, a także pozostawało w faktycznym władaniu P. Z ewidencji gruntów nie wynika również by znajdowały się na nim wówczas jakiekolwiek obiekty lub urządzenia. Organ stwierdził ponadto, iż P. nie mogło wywodzić tytułu prawnego do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Tytuł taki, jak wskazuje analiza przepisów określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej. W związku z powyższym nie można przyjąć tezy skarżącego, zgodnie z którą zarząd przedmiotowymi nieruchomościami mógł powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Ponadto nie jest wiadomym, w jaki sposób następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. Jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia spod komunalizacji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku [...]. Wbrew twierdzeniem strony, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości z przepisów art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). W ocenie organu nie znajduje także uzasadnienia możliwość zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od zasady przyjętej w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., powinien być interpretowany ściśle, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Przedsiębiorstwo państwowe P. nie może być uznane za organ administracji rządowej. Nie można także przyjąć, iż jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Tego typu obowiązki publiczne (zadania), poza realizacją celów do jakich zostały powołane, spoczywały na wszystkich przedsiębiorstwach państwowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Przepisy wprowadzające (...)", art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 51, poz. 2950), art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.) oraz art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nie rozważono w sprawie kwestii, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki. Stąd też kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, P. wskazywały na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie P. stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu przewidywał, iż mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a także, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność decyzji wydanych w tej sprawie przez organy obu instancji, Sąd nie dopatrzył się, aby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które to naruszenie mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ naruszył wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zwróciła się do skarżącego o wykazanie w jakiej dacie i w jakim trybie została wydzielona z mienia ogólnonarodowego oraz przekazana przedsiębiorstwu P. nieruchomości stanowiąca działkę nr [...]. Ponadto, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpiono do Starosty [...] o wyjaśnienie, na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył w/w nieruchomość oraz czy, a jeżeli tak to jakie inne niż grunt składniki znajdowały się na niej w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu, po uzupełnieniu materiału dowodowego organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, które przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich istniało, a także pozostawało w faktycznym władaniu P. Ponadto, zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażona przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Nadmienić w tym miejscu należy, że w minionym czasie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Jednakże aktualnie utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Biorąc powyższe pod uwagę i podzielając powyższy pogląd prawny Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.