II GSK 369/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 842/08 w sprawie ze skargi G.O. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 842/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.O. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że na skutek złożonego przez G.O. wniosku z dnia [...] maja 2004 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzje administracyjne dotyczące obydwu rodzajów wnioskowanych płatności. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. organ przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. kontroli postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ten sam organ na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającą skarżącemu płatności z tytułu ONW, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 104 i art. 151 § 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie w pomniejszonej wysokości. Na skutek złożonego przez G.O. odwołania zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien ustalić, czy rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, dołączyć dowody potwierdzające istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję oraz że decyzja organu powinna zawierać wszystkie elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. W skardze do Sądu I instancji G.O. zarzucił zaskarżonej decyzji przyjęcie wyników błędnie przeprowadzonej kontroli, w tym wadliwe ustalenie powierzchni działki, na skutek czego nie otrzymał wnioskowanych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji wydane w wyniku wznowienia postępowania oraz postanowienie o wznowieniu postępowania uznając, że naruszenie przepisów postępowania przez organy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane przez organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 1 k.p.a., bowiem organ wznowił tym postanowieniem postępowanie w dwóch odrębnych sprawach, zakończonych dwiema decyzjami: o przyznaniu płatności bezpośrednich (z dnia [...] grudnia 2004 r.) oraz płatności z tytułu ONW (z dnia [...] grudnia 2004 r.), podczas, gdy wznowienie jednym postanowieniem postępowania zakończonego kilkoma decyzjami ostatecznymi jest możliwe tylko wtedy, gdy występuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw zakończonych tymi decyzjami, a w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek tożsamości przedmiotowej. Z kolei naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. polegało na tym, że organ I instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania nie poprzestał na wskazaniu przesłanki wznowienia, lecz stwierdził, że przyczyna wznowienia rzeczywiście istnieje oraz jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem orzekł, jak w fazie postępowania rozpoznawczego. Na powyższe uchybienia trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, który uchylając decyzję organu I instancji nie mógł jednak – z uwagi na brak podstawy prawnej – wyeliminować z obrotu prawnego wadliwego postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd podzielił też stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w sytuacji, gdy decyzją tą organ uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, powinien uzasadnić to rozstrzygnięcie z należytą starannością. Zdaniem Sądu I instancji, niedostrzeżonym przez organ odwoławczy uchybieniem jest błędne wskazanie przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 151 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu o przeprowadzenie ponownej kontroli działki nr [...] i kontrola ta została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2008 r., niemniej nie powiadomiono skarżącego o jej terminie i miejscu, przez co nie mógł wziąć udziału w przeprowadzanych czynnościach, a to oznacza, że organ nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 79 § 1 k.p.a. Organy obu instancji nie umożliwiły również skarżącemu zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zebranych dowodów, co stanowiło naruszenie przepisów art. 10 i art. 81 k.p.a. wyrażających zasadę i gwarancję realizacji czynnego udziału strony w postępowaniu. Udział skarżącego w oględzinach oraz zapoznanie ze zgromadzoną dokumentacją mogły przyczynić się do wyjaśnienia podnoszonych przez niego wątpliwości co do powierzchni działki nr [...] oraz czy grunt jest utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, a bezczynność organów w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości i powołując się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie organ wskazał pominięcie przez Sąd I instancji treści art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 2004.141.18), zgodnie z którym dopuszcza się przeprowadzenie kontroli na miejscu bez uprzedzenia. Uzasadniając ten zarzut nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji, że w tej sprawie kontrola powinna być przeprowadzona po uprzednim poinformowaniu strony o jej terminie, stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. i w konsekwencji, że nieobecność strony podczas kontroli na miejscu, sposób jej przeprowadzenia i zgromadzony w wyniku tej kontroli materiał dowodowy świadczą o naruszeniu przez organ przepisów, w tym również wyrażających zasady postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 k.p.a. Powołał się ponadto na zasadę pierwszeństwa w zastosowaniu regulacji wspólnotowych w sytuacji, gdy krajowe przepisy proceduralne nie realizują celu regulacji wspólnotowych. Podnosząc zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Wymienione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty uzasadniał w ten sposób, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, mimo, iż stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że decyzja ta odpowiada prawu. Sąd podzielił bowiem stanowisko zaskarżonej decyzji, co do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania z naruszeniem art. 149 § 1 k.p.a., to jest rozstrzygnięcia jednym postanowieniem o wznowieniu postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu ONW. Organ podkreślił, że dwie sprawy administracyjne zakończone ww. decyzjami z 2004 r. zostały wszczęte "jednym wnioskiem" G.O. z dnia [...] maja 2004 r., a więc postępowania te są ze sobą funkcjonalnie połączone, bowiem ich przedmiotem jest prowadzenie działalności rolniczej na zgłoszonych we wniosku gruntach i w tej sytuacji możliwe jest wydanie "kolejnego" postanowienia o wznowieniu postępowania w odrębnej sprawie. Nie zgodził się też z uchyleniem przez Sąd wydanych w sprawie decyzji i postanowienia o wznowieniu postępowania z powodu naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że przeprowadzono postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy przez ponowną kontrolę na miejscu w toku wznowionego postępowania, a wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia o wznowieniu, którego organ odwoławczy nie mógł uchylić, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Ostatni podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania polegał na uchyleniu przez Sąd wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jako naruszających art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji organu I instancji wydanej po wznowieniu postępowania. Zdaniem organu, błędne wskazanie w podstawie tej decyzji przepisu art. 151 § 2 k.p.a. należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem treść zawartego w niej rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, iż została wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. G.O. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, co wyznacza mu zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zarysowano bardzo szeroko, łącząc sformułowane zarzuty rażącego naruszenia w wyroku WSA wskazanych przepisów przy ocenie całego postępowania administracyjnego, poczynając od jego wznowienia postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną niedopuszczalne było uchylenie postanowienia i decyzji przez WSA, skoro w postępowaniu odwoławczym dostrzeżono i właściwie oceniono naruszenia przepisów w postępowaniu przed organem I instancji. W tej sytuacji staje się konieczne nawiązanie do prawnej instytucji wznowienia postępowania i dokonywania w tym nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych orzeczeń, w rozpoznawanej sprawie – decyzji. Otóż każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a) k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe. Niedopuszczalne jest więc zajmowanie się w pierwszym etapie tego postępowania i przenoszenie do uzasadnienia postanowienia, ustaleń i ocen dokonywanych na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną na podstawie art. 151 k.p.a. przewidującego trzy warianty zakończenia postępowania wznowieniowego. Niedopuszczalne jest również wydanie jednego postanowienia o wznowieniu postępowania w dwóch lub więcej sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji przypomnianego trybu wzruszania ostatecznej decyzji. Postanowieniem o wznowieniu postępowania objęto bowiem dwie decyzje, tj. z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dodatku uzasadnienie tego postanowienia ewidentnie wykraczało poza wskazanie przesłanki wymagającej wznowienia postępowania i zawierało treści zamieszczone w motywach decyzji wydanej na podstawie odpowiedniego przepisu art. 151 k.p.a. W zaistniałej sytuacji popełnionych naruszeń prawa nie można było usunąć przez proponowane w skardze kasacyjnej wydanie następnego postanowienia w drugiej sprawie. Z kolei decyzje z dnia [...] maja 2008 r. wydane po wznowieniu postępowania i bez wiarygodnego ustalenia nadal spornej powierzchni gruntów przy naliczaniu kwot obu wymienionych płatności, nie zawierały uzasadnienia, a decyzja dotycząca skorygowania kwoty płatności bezpośrednich błędnie wskazywała art. 151 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną. Od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania stronie przysługuje odwołanie wnoszone i rozpoznawane według przepisów normujących zwyczajne postępowanie administracyjne stosownie do art. 127-140 k.p.a. Przez odesłanie zawarte w art. 140 k.p.a. mają tu również odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a więc dotyczące również postępowania dowodowego. W sprawach objętych powołanym w skardze kasacyjnej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. należy też uwzględniać zawarte w nim unormowania z zakresu postępowania dowodowego. Art. 25 tego rozporządzenia od zasady przeprowadzania kontroli na miejscu bez uprzedzenia dopuścił wyjątek w postaci możliwości zawiadomienia o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, tj. do 48 godzin lub dłuższym w uzasadnionych przypadkach, jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli. Ten artykuł nie obowiązuje już od dnia 24 grudnia 2007 r. – został skreślony przez art. 1 pkt 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L.07.337.79). Nie można więc było go stosować po dokonanym postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wznowieniu postępowania. Nie dotyczył on zresztą wyłączenia ani ograniczenia udziału zainteresowanego rolnika w czynnościach kontroli przeprowadzanych na miejscu, a tylko uprzedzenia go o kontroli aby nie był zagrożony jej cel. Potwierdzają to zresztą nadal obowiązujące przepisy tego rozporządzenia, zwłaszcza art. 23 ust. 1 i art. 23a) ust. 1 eksponujące konieczność przeprowadzania kontroli na miejscu w sposób skutecznie weryfikujący okoliczności faktyczne sprawy i stosowne w czasie zawiadomienie o planowanych czynnościach kontrolnych. Art. 138 k.p.a. wyraźnie określa sytuacje, kiedy organ odwoławczy wydaje decyzję kończącą postępowanie administracyjne (§ 1) oraz dopuszcza możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (§ 2). Jeżeli więc organ odwoławczy korzystając z przewidzianych w art. 136 k.p.a. uprawnień w zakresie uzupełnienia dowodów i materiałów ustali w swoim przekonaniu bezsporny stan faktyczny sprawy, ale mimo tego uchyli decyzję organu I instancji i przekaże mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wówczas jego decyzja pozostanie w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ odwoławczy mimo ustalenia w swoim postępowaniu wyjaśniającym stanu utrzymywania w dobrej kulturze rolnej 0,32 ha łąki na części spornej działki nr [...], zamiast orzec w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 2 wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezrozumiałe więc było traktowanie przez niego tych ustaleń jako wiarygodnych, a z drugiej strony – wymagających jeszcze sprawdzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Było to konsekwencją pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej uprawnień procesowych na etapie zbierania i ustosunkowania się do dowodów, a ściślej – do ustalenia powierzchni tej ogrodzonej działki i stwierdzenia, jaki był w 2004 r. na niej stan użytków rolnych. W następstwie trwającego już 5 lat sporu o 146,46 zł z tytułu pomniejszonej kwoty obu płatności, skarżący dotychczas nie otrzymał przyznanych mu wspomnianymi decyzjami z dnia [...] i [...] grudnia 2004 r. odpowiednio 6.190,71 zł i 2.201,70 zł. Wskazane przez WSA naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, a motywy jego wyroku będą przydatne organom obu instancji również przy rozstrzyganiu powtarzalnych spraw o przyznanie tego rodzaju płatności. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.