I OSK 643/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Krynica - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/08 w sprawie ze skargi Gminy Krynica - Zdrój na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 1343/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Krynica – Zdrój na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie T., uregulowanej w KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] jako działka nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynikało, że Naczelnik Powiatu w Nowym Sączu aktem własności ziemi z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...] przyznał P. A. prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] – gm. kat. T./Kw [...],[...], położonej w T. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1979 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w M. stwierdził, że spadek po P. A. nabyli P. A., R. A., M. K., J. D., K. A., W. A., T. A., S. W., z tym, że należące do spadku gospodarstwo rolne położone w T. nabył Skarb Państwa – Urząd Miasta i Gminy w Krynicy. Sąd Okręgowy w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. o sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 2007 r. o sygn. akt [...], oddalające wniosek M. K. o zmianę postanowienia z dnia [...] sierpnia 1979 r., w ten sposób, że stwierdził, iż należące do spadku gospodarstwo rolne nabyli M. K. i R. A. Zmienione postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wywiera skutki ex tunc, co w przedmiotowej sprawie prowadzi do stwierdzenia, że M. K. i R. A. nabyli działkę nr [...], położoną w T., z dniem [...] października 1974 r., tj. z chwilą śmierci P. A. Skutek prawny, jaki wywołało postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1979 r. w postaci nabycia w drodze spadkobrania przez Skarb Państwa – Urząd Miasta i Gminy w Krynicy gospodarstwa rolnego, położonego w T., został zniesiony z mocą wsteczną postanowieniem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2007 r., co w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, że Skarb Państwa nie był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...]. Zdaniem organu, stanowi to zatem rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Gminy Krynica – Zdrój do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając, iż Wojewoda Nowosądecki z należytą starannością ustalił stan prawny komunalizowanej nieruchomości, tj. że jej właścicielem jest Skarb Państwa i w takim stanie faktycznym stwierdził nabycie nieruchomości przez Gminę Uzdrowiskową Krynica. Poprzez wydanie decyzji w 1991 r. nie naruszono w żaden sposób, a już na pewno nie w sposób rażący, ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Takiej oceny decyzji komunalizacyjnej nie może zmienić okoliczność polegająca na tym, że w 2007 r., poprzez zmianę postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1979 r., Sąd Okręgowy w Nowym Sączu ustalił odmienny, niż pierwotnie, krąg spadkobierców dziedziczących gospodarstwo rolne, w którego skład wchodziła skomunalizowana nieruchomość i wyeliminował z tego kręgu Skarb Państwa. Ujawnienie takiej okoliczności stanowi bowiem podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i ewentualnego uchylenia decyzji komunalizacyjnej przy uwzględnieniu negatywnych przesłanek wznowienia, np. upływu czasu. Organ natomiast, stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ w sprawie nie występują przesłanki określone tym przepisem. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, komunalizacji podlegało mienie, które w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. WSA w Warszawie stwierdził, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość, na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1974 r., stanowiła własność P. A. Postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1979 r. o nabyciu prawa do spadku po P. A. funkcjonowało w obrocie prawnym i w dniu 27 maja 1990 r. wynikało z niego, iż gospodarstwo rolne stanowiło własność Skarbu Państwa. Taki też stan miał miejsce w dacie wydania decyzji komunalizującej (w dniu [...] czerwca 1991 r.). Jednak postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2007 r. stan ten zmieniło, poprzez stwierdzenie, że gospodarstwo to drogą spadkobrania nabyli M. K. i R. A. Sąd podkreślił, że postanowienie to wywołuje skutek ex tunc, gdyż nabycie spadku następuje z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, co oznacza, że ww. nabyli nieruchomość w chwili otwarcia spadku, tj. w dniu [...] października 1974 r., czyli w dacie śmierci P. A., zatem byli jej właścicielami w dniu 27 maja 1990 r. Komunalizacja nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych rażąco naruszała więc art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co – zdaniem Sądu – musiało skutkować stwierdzeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji komunalizującej tę nieruchomość. Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Gmina Krynica – Zdrój, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo że strona skarżąca wykazała naruszenie przepisów postępowania, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w warunkach, gdy istniały tylko przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie kasatora, postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2007 r. należy traktować jako ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, mającej wpływ na wynik postępowania administracyjnego, która nie była znana organowi w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej. Uczestniczka postępowania – M. K., nabywczyni prawa do spadku po R. A. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w M. z dnia [...] kwietnia 2008 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdaniem skarżącej Gminy, nastąpiło z tego względu, że w sprawie, będącej przedmiotem jej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania komunalizacyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie o wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1991 r., komunalizującej na rzecz Gminy Krynica – Zdrój nieruchomość położoną w T., oznaczoną nr [...], zostało wywołane w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zmiany postanowienia o nabyciu praw do spadku po P. A. Istotą w niniejszej sprawie jest to, jaki skutek prawny, jeśli idzie o komunalizację ww. nieruchomości, która stanowiła własność P. A., wywołało to postanowienie, oraz czy mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa może nastąpić wówczas, gdy w sprawie wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do tego przepisu, postępowanie można zatem wznowić, jeśli organ z powodu wadliwego prowadzenia postępowania nie dotarł do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów. Zarówno te okoliczności, jak i dowody, musiały istnieć w trakcie postępowania i wydawania decyzji, ale pozostały bez wpływu na wynik, bowiem organ ich nie znał, a wyszły one na jaw, kiedy decyzja uzyskała walor ostateczności. W niniejszej sprawie postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2007 r. nie mogło być przyczyną wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Postanowienie to nie istniało bowiem w dacie wydawania przez Wojewodę Nowosądeckiego decyzji komunalizacyjnej ([...] czerwca 1991 r.). Sytuacja, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest taką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Już tylko z tego względu nie można mówić, aby wzruszenie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej mogło się odbywać w trybie wznowienia postępowania. Postanowienie Sądu Okręgowego wywarło taki skutek, że gospodarstwo rolne, stanowiące własność P. A., w drodze dziedziczenia nabyły na własność jej dzieci, wymienione w tym postanowieniu, przy czym nabycie to nastąpiło z dniem [...] października 1974 r., tj. z dniem śmierci spadkodawczyni. Spadek nabywa się bowiem z chwilą jego otwarcia (art. 925 Kodeksu cywilnego), zaś otwarcie ma miejsce z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 kc). Nabycie spadku następuje z mocy prawa, a orzeczenie Sądu ma jedynie charakter potwierdzający (identycznie, jak w postępowaniu komunalizacyjnym; komunalizacja następuje z mocy prawa, a decyzja tylko to potwierdza). Podstawę decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Art. 5 tej ustawy zawiera generalną zasadę, że skomunalizowane może zostać tylko mienie stanowiące własność państwową. Komunalizacja dotyczy tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem przejęcie tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu wywołuje ten skutek, że gospodarstwo rolne w T., oznaczone numerem działki [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, ale M. K. i R. A. – spadkobierców P. A. – od dnia [...] października 1974 r. Takie mienie nie mogło podlegać komunalizacji, jako niebędące ogólnonarodowym (państwowym), a więc takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Minister zasadnie więc uznał, że komunalizacja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie miał podstaw do uchylenia decyzji nadzorczych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. Wniosek M. K. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono, bowiem nie zostały spełnione warunki z art. 203 i 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.