II SAB/Wr 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 stycznia 2009 na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie nakazania rozbiórki stacji bazowej telefonii cyfrowej GSM-49510 zlokalizowanej na wieży widokowej w D. – B. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. do rozpoznania, w zakresie swojej kompetencji, wniosku skarżącego z dnia 18 września 2007r. i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (słownie: sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 15 lutego 2006 r., Nr [...], znak: [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 13 sierpnia 1998 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A. Sp. z o.o. pozwolenia na montaż stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] zlokalizowanej na wieży widokowej w D. – B., na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie ww. pozwolenia na budowę nastąpiło bez uzyskania przez inwestora wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 13 sierpnia 1998 r., Nr [...], znak: [...], zawiera wadę, o której mowa w przepisie 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. W dniu 18 września 2007 r. skarżący E. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z wnioskiem o podjęcie działań w celu wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., [...] z dnia 18 lipca 2007 r., tj. wyłączenia urządzeń stacji bazowej [...] na działce [...] w D. przez Spółkę Sp. z o.o., a następnie jej demontaż. Jednocześnie pismem z dnia 18 września 2007 r. skarżący wystąpił również do Starosty Powiatu Ś. z wnioskiem o podjęcie działań w celu wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., [...] z dnia 18 lipca 2007 r. Postanowieniem z dnia 27 września 2007 r., znak [...] Starosta Powiatu Ś. przekazał pismo skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. Pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. skarżący wystosował do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., żądając wykonania decyzji z dnia 18 lipca 2007 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., [...]. Zażalenie przekazane zostało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. jako organu właściwego do jego rozpoznania. Postanowieniem nr [...] z dnia 22 lutego 2008 r., [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. 30-dniowy termin, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. odniósł się do treści pisma skarżącego z dnia 18 września 2007 r. Organ poinformował skarżącego, że w dniu 30 kwietnia 1999 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynęło od Spółka A. Spółki z o.o., zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane zawiadomienie o oddaniu do użytku stacji bazowej [...] zlokalizowanej na wieży widokowej w D. – B., zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 sierpnia 1998 r., udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś., co oznacza, iż inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w pozwoleniu budowlanym. Organ wskazał przy tym, iż zawiadomienie nastąpiło w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna i znajdowała się w obiegu prawnym. Taki stan rzeczy przesądza zatem o legalności stacji bazowej, albowiem skutecznie dokonano jej odbioru. Organ poinformował skarżącego, iż wykluczenie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. obowiązek przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z prawem poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania naprawczego w sprawie stacji telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej na wieży widokowej położonej w D. – B. na działce nr [...]. Pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. E. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w wykonaniu decyzji z dnia 18 lipca 2007 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., [...], wnosząc o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w wykonaniu decyzji z dnia 18 lipca 2007 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., [...] oraz o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. wydania decyzji o rozbiórce i demontażu urządzeń nadawczo-odbiorczej stacjonarnej telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej na wieży widokowej położonej w D. – B. na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest nielegalność wykonania montażu, jak również włączenia stacji telefonii cyfrowej i jej eksploatacji. Decyzje stwierdzające nieważność mają skutek ex tunc, co oznacza, iż nie można ich naprawić i wszczynać w sprawie postępowania naprawczego. Zdaniem skarżącego tryb taki nie jest znany procedurze administracyjnej i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 61 § 4 kpa, ponieważ sprawa zakończona została prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Decyzję taką należy wykonać, aby doprowadzić do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co w przedmiotowej sprawie oznacza wyłączenie urządzeń i demontaż przedmiotowej stacji. Zdaniem skarżącego twierdzenia strony przeciwnej wyrażone w piśmie z dnia 3 kwietnia 2008 r. świadczą o tym, że strona przeciwna nie zamierza zlikwidować nielegalnie funkcjonującej stacji, bezzasadnie twierdząc, iż skoro roboty budowlane wykonano to stacja funkcjonuje legalnie. Zaakceptowanie takich działań prowadziłoby zdaniem skarżącego do legalizacji czynności wykonanych bezprawnie, z naruszeniem ustawy i istotnych interesów skarżącego. Strona przeciwna naruszyła zdaniem skarżącego normy wynikające z art. 37 § 1 i 2 kpa i nie załatwiła sprawy w ustawowym terminie. Skarżący podniósł również, iż wyczerpany został przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego tryb postępowania, tj. wezwanie i wyznaczenie terminu dodatkowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 25 lutego 2008 r. zwrócił się do Starosty Ś. o przekazanie akt sprawy związanych z montażem i dopuszczeniem do eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej. Po otrzymaniu dokumentów w dniu 29 lutego 2008 r. okazało się, że w dniu 30 kwietnia 1999 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynęło od Spółka A. Spółki z o.o., zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane zawiadomienie o oddaniu do użytku stacji bazowej [...] zlokalizowanej na wieży widokowej w D. – B., zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 sierpnia 1998 r., udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś., co oznacza, iż inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w pozwoleniu budowlanym. Co więcej zawiadomienia dokonano w czasie, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna i znajdowała się w obiegu prawnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. odpowiedział skarżącemu wyczerpująco na jego pismo z dnia 18 września 2007 r. Jednocześnie pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania naprawczego w sprawie stacji telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej na wieży widokowej położonej w D. – B. na działce nr [...]. We wspomnianym zawiadomieniu organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń, jednak jak wynika z akt sprawy żadna ze stron postępowania nie skorzystała z tego uprawnienia. Jednocześnie organ wskazał, iż w dniu 15 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, działając na wniosek skarżącego, postanowienie nr [...] o znaku: [...], którym nałożył na Spółka A. Spółkę z o.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z montażem bazowej nadawczo-odbiorczej stacji telefonii cyfrowej wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Organ podniósł zatem, iż skoro wydane zostało postanowienie, którego zakres jest niezbędny do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy, przyjąć należy, że ustały przyczyny zarzutu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Na termin wydania postanowienia nr [...] miał wpływ stopień skomplikowania sprawy oraz fakt prowadzenia równolegle dwóch innych postępowań z wniosków skarżącego, dotyczących innych stacji telefonii komórkowych zainstalowanych na tej samej wieży widokowej, na podstawie odrębnych pozwoleń budowlanych. Wskutek wniesionego przez skarżącego zażalenia postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr [...] o znaku: [...] z dnia 15 lipca 2008 r. zostało postanowieniem nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 września 2008 r., [...] uchylone w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymane w mocy. Organ wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku – 15 październik 2008 r. Postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 września 2008 r. zostało zaskarżone przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania (§ 3). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest uzależnione od uznania organu, gdyż następuje ono w dniu wpływu podania do organu. Oznacza to w takim przypadku, że tylko strona wszczynająca postępowanie określa przedmiot tego żądania, natomiast organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Tak wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy postępowania stanowią inaczej ( art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty (merytorycznie) albo w inny sposób kończą sprawę (formalnie). Termin do załatwienia sprawy określa zaś przepis art. 35 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że nawet, jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od załatwienia sprawy w formie decyzji. W takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania ( art. 105 § 1 k.p.a.). Tym bardziej organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, jeżeli żądanie wniosku o wydanie określonej decyzji jest bezpodstawne. W takim wypadku organ winien odmówić wydania decyzji o żądanej treści. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem takiej możliwości, aby organ zamiast wydania decyzji udzielił stronie pisemnej informacji w tym zakresie. Załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w formie zwykłego pisma (z dnia 3 kwietnia 2008r.), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jest niedochowaniem podstawowych procedur i stanowi bezczynność organu. Powyższe pismo wysłane do strony, wyjaśniające stan prawny i faktyczny sprawy, zamiast wydania decyzji administracyjnej nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezachowanie powyższego trybu postępowania wskazuje na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 18 września 2007r., gdyż organ ten nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisem art. 35 k.p.a., ani też w dodatkowym terminie wyznaczonym przez organ II instancji w postanowieniu z dnia 22 lutego 2008r. W rozpoznawanej sprawie skarżący, powołując się na przysługujący mu dotychczas przymiot strony, w swoim wniosku z dnia 18 września 2007r. domagał się pilnego podjęcia działań przez PINB w Ś. w celu natychmiastowego wyłączenia urządzeń opisanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej, a następnie likwidacji tej stacji poprzez jej demontaż. Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu, złożył zażalenie na bezczynność organu (PINB), opatrzonym nagłówkiem "skarga", skarżący podnosił, że mimo upływu trzech miesięcy nie otrzymał od organu żadnej merytorycznej odpowiedzi na swoje podanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2008r. wyznaczył organowi I instancji 30 dniowy termin na załatwienie sprawy (rozpoznanie wniosku strony), liczony od dnia doręczenia postanowienia organowi. Podkreślić przy tym należy, że późniejsze wszczęcie z urzędu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu przeprowadzenia postępowania "naprawczego" odnośnie spornej inwestycji ( zawiadomienie z dnia 3 kwietnia 2008r.) nie może być uznane za uruchomienie procedury załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 września 2007 r. o wydanie nakazu rozbiórki. W tych okolicznościach, skoro mimo wyczerpania środków przewidzianych w art. 37 k.p.a. sprawa nadal nie została załatwiona przez organ I instancji w formie decyzji, to na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało zobowiązać ten organ do wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 18 września 2007 r. i zakreślić mu w tym celu stosowny termin. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 tej ustawy.