I SA/Wa 1392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gmina U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł., płatne przez Gminę U., za szkodę powstałą na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w miejscowości R., stanowiącej własności J. S. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku S. S., stwierdził że decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości rolnej położonej w miejscowości R. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku S. S., ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł – płatne przez Gminę U. – za szkodę powstałą na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1977 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. wystąpił Wójt Gminy U., wskazując, że odpowiedzialność za skutki decyzji Naczelnika Gminy U. ponosi wyłącznie Skarb Państwa, a nie Gmina U. Zgodnie z art. 160 § 1 kpa – w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162., poz. 1692) – stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 160 § 3 kpa odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosiła inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzję z naruszeniem prawa wydał Naczelnik Gminy U., którego kompetencje w wyniku reformy wprowadzonej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przejął Wójt Gminy U., a zatem na mocy art. 160 § 3 kpa S. S. odszkodowanie przysługiwało od Gminy U. Organ nadzoru wskazał, iż Wojewoda [...] – wydając w dniu [...] marca 2002 r. decyzję, w której wskazał podmiot zobowiązany do wypłacenia ustalonego odszkodowania – oparł się na wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. sygn. akt II CKN 550/1997, w którym stwierdzono: "Z uwagi jednak na przywrócenie dnia 27 maja 1990 r. samorządu terytorialnego i związane z tym nowe ukształtowanie kompetencji organów gminy i organów administracji rządowej, zobowiązania Skarbu Państwa – terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 36 ust. 3 tej ustawy, zobowiązaniami właściwych gmin". Natomiast zgodnie z uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt III CZP 64/2004 "zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy zwrot "zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych" oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatnio wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji wcześniejszej". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie taką decyzją stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji wcześniejszej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], na podstawie której stwierdzone zostało wydanie z naruszeniem prawa wcześniejszej decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] marca 1977 r. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy U. powołał uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06), jednakże późniejsza zmiana orzecznictwa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, co wskazano wielokrotnie w wyrokach sądowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. II CPN 37/07, opubl. LEX Nr 351215, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96, opubl. ONSA 1998/3/101). W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. Gmina U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., a w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 151 § 2 kpa o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wojewoda [...] wskazał jako zobowiązanego do zapłaty odszkodowania Gminę U., podczas gdy Gmina U. w zakresie postępowań wywłaszczeniowych nie jest następcą prawnym Naczelnika Gminy U. Następcą prawnym Naczelnika Gminy U. jest Skarb Państwa w zakresie postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych przez Naczelnika Gminy U. Stanowisko to, w ocenie skarżącego znajduje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06. Za nieważnością decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2002 r., zdaniem skarżącego, przemawia także okoliczność, ze S. S. nie była jedynym spadkobiercą J. S. a tylko ona została przez organ uznana za stronę postępowania o odszkodowanie zaś pozostali spadkobiercy zostali przez organ pominięci. Gmina U. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania o odszkodowanie ani też nie była poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym a jej udział w postępowaniu ograniczył się wyłącznie do doręczenia jej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi więc wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko, gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznanej sprawie Gmina U. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2002 r. którą to decyzją ustalono dla S. S. odszkodowanie za szkodę w wysokości zł spowodowaną wydaniem z naruszeniem prawa przez Naczelnika Gminy U. decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1977 r. Jako podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania wskazano Gminę U. Z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, że organ dokonując wykładni art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, przyjął interpretację tego przepisu przedstawioną w wyroku Sądu Najwyższego z 7 stycznia 1998 r. sygn. akt II CKN 550/97. Skarżąca Gmina U. w postępowaniu nadzorczym z taką wykładnią się nie zgadza, podnosi że zobowiązanym do odszkodowania jest Skarb Państwa, a wynika to z uchwały składu 7 sędziów Sadu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06. Tym samym w ocenie skarżącej Gminy decyzja odszkodowawcza z [...] marca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. W judykaturze przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i nie budzącym wątpliwości. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, w warunkach rozbieżności w wykładni prawa, błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli jest to jedyna z możliwych interpretacji przepisu. Jak wskazuje praktyka orzecznicza przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. był interpretowany różnie i nie można twierdzić, że stan prawy na gruncie tego przepisu był wystarczająco jasny. W art. 36 ust. 1 w tekście pierwotnym ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 października 1993 r. sygn. akt K 4/93, zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przyjmującego przejęcie przez gminę z mocy prawa wymienionych zobowiązań i wierzytelności. W wykonaniu tego orzeczenia ustawą z 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 102) zmieniono treść art. 1 i dodano nową treść ust. 3 do art. 36 ustawy. Utrzymując zasadę że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, przyjęto jednak że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności wymienione m. in. w art. 3 pkt 3 ustawy. Jednak że nawet na gruncie znowelizowanych przepisów art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. w orzecznictwie sądowym panowała rozbieżność poglądów co do podmiotu przejmującego zobowiązania w związku z wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenia, że wydane zostały z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie organ orzekając o odszkodowaniu w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] marca 2002 r. zastosował jedną z możliwych wówczas interpretacji art. 36 ust. 1 i ust 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) na co wskazują orzeczenia Sądu Najwyższego powołane w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2002 r. jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadzorczej. Dopiero w późniejszej uchwale, bo z 7 grudnia 2006 r. skład 7 sędziów Sądu Najwyższego wyjaśnił, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Takie ukierunkowanie wykładni, które nastąpiło po tym jak decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca Gmina U. podnosi także, że decyza z [...] marca 2002 r. jest wadliwa, gdyż nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie wszyscy spadkobiercy J. S Należy podkreślić, że jeżeli w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, to wada ta nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji lecz może stanowić powód wznowienia postępowania administracyjnego określony w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatem zarzut ten, w takim postępowaniu, nie podlega rozpoznaniu. Rację ma skarżący podnosząc w skardze, że decyzja odszkodowawcza z [...] marca 2002 r. zapadła z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Wynika bowiem z akt postępowania, że organ nie zawiadomił Gminy U. o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych przez wnioskodawcę żądań. Jednakże naruszenie to nie jest rażącym naruszeniem prawa w znaczeniu podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca mogła powołać to naruszenie art. 10 § 1 kpa w odwołaniu do decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2002 r. wskazując czy i jakie to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Gmina U. od tej decyzji nie wniosła odwołania. Podnoszenie tego argumentu w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.