IV SA/Wa 1889/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżących K. K. i M. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie dotyczącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków miasta K. obręb [...] granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...], i następstwie tego uchylenia odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż decyzja Prezydent Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. dotyczy zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta K., obręb nr [...], określającego między innymi przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...], który to przebieg określony został na podstawie zgodnych oświadczeń zainteresowanych stron, tj. K. K., M. K., M. P. i R. M., złożonych w dniu 30 września 1998 r. do protokołów ustalenia granic działek. Jednakże K. i M. K. wystąpili w 2006 r. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili modernizacji istniały dokumenty, tj. księgi wieczyste oraz ewidencja gruntów, z których wynikało, że oświadczenie stron zawarte w protokole z 30.09.1998 r. jest sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny przedmiotowych nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych postępowań, ostatnią decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K.. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Geodeta Kraju wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., w której wskazał, iż w materiałach źródłowych sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta K. brak jest dokumentów dotyczących ustalenia granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...]. Jedyną mapą "złożoną" w aktach księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] jest mapa katastralna, sporządzona 14 marca 1904 r. Z porównania przebiegu granicy między nieruchomością oznaczoną obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], a nieruchomością oznaczoną obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] uwidocznionego na mapie ewidencyjnej po modernizacji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. wynika, iż przebieg ten nie jest wyraźnie sprzeczny z przebiegiem granicy między tymi nieruchomościami, jaki widnieje na mapie katastralnej z 1904 r. Oznacza to, iż przy ustalaniu granicy między działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] na podstawie zgodnego oświadczenia woli stron zostały spełnione przesłanki wynikające z §1 ust. 3 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813), dlatego też decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. nie narusza rażąco prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyli K. K. i M. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w szczególności przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. została wydana bez naruszenia §1 ust. 4 Załącznika nr 12 do wskazanego rozporządzenia. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania poprzez poszerzenie przez Głównego Geodetę Kraju materiałów dowodowych oraz poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych w sprawie, w której wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r., a także oparcie się na takim poszerzonym materiale dowodowym przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano m.in., że zarówno mapa katastralna jak i mapa ewidencyjna, która obowiązywała w latach 1970-1999 r. wskazywały, iż granica pomiędzy nieruchomością skarżących, a nieruchomością stanowiącą obecnie działkę nr [...] przebiegała wzdłuż linii wyznaczonej przez trwałe ogrodzenia działki M P. Tymczasem, w wyniku modernizacji mapy ewidencyjnej przeprowadzonej w 1999 r. i zatwierdzonej decyzją z [...].02.1999r., doszło do przesunięcia granicy ww. działek o 2 metry na korzyść M. P. - niezgodnie ze stanem uwidocznionym na mapie ewidencyjnej obowiązującej w latach 1970 – 1999 r., który odzwierciedlał też stan spokojnego posiadania w tym okresie. W wyniku tej zmiany powierzchnia każdej z działek wynikająca ze zmodernizowanej mapy ewidencyjnej, różni się od ich powierzchni wynikającej z zapisów w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Granica pomiędzy nieruchomością skarżących a nieruchomością M. P. ustalona została na podstawie zgodnego oświadczenia stron, pomimo, iż już z samego porównania powierzchni tych nieruchomości ujawnionych w prowadzonych dla nich księgach wieczystych z powierzchnią wynikającą ze zmodernizowanej w 1999 r. mapy ewidencyjnej wyraźnie wynikało, że oświadczenie stron zawarte w protokole z 30.09.1998r. jest sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny tych nieruchomości. W takim wypadku - stosownie do zapisów §1 ust. 4 zdanie 2 Załącznika nr 12 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - ustalenie przebiegu granicy powinno nastąpić na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów. W aktach sprawy nie ma potwierdzenia, aby przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1999r. przedłożono inne dowody w sprawie przebiegu tej granicy, w szczególności mapę katastralną z dnia 14.03.1904 r. Mapa ta została dołączona do akt sprawy dopiero w toku rozpoznawania przez Głównego Geodetę Kraju odwołania M. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Geodeta Kraju powinien jednak opierać się na takim stanie akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. i takim materiale dowodowym zgromadzonym w tych aktach, jaki występował w chwili wydania tej decyzji. Uzupełnianie przez Głównego Geodetę Kraju przy rozpoznawaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, materiału dowodowego, który powinien być zebrany przez Prezydenta Miasta K. w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...].02.1999 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Główny Geodeta Kraju stwierdzając, że przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...] uwidoczniony na mapie geodezyjnej po modernizacji cyt: "nie jest (..) wyraźnie sprzeczny" z przebiegiem granicy między tymi nieruchomościami wynikającym z mapy katastralnej z 1904 r. , nie uzasadnił bliżej takiej oceny. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację mająca przemawiać za niezasadnością zarzutów zawartych w skardze. W szczególności stwierdzono, iż pole powierzchni nieruchomości nie jest dowodem określającym stan prawny nieruchomości, lecz jest funkcją zmiennych określających położenie punktów granicznych. Natomiast mapa sporządzona w 1904 r. jest wyrysem mapy katastralnej, której fragmentu kopia znajduje się w aktach Urzędu Miasta K. na stronie 55 oraz na stronie 64. Stanowisko w sprawie wyraził również uczestnik postępowania M. P. w pismach z dnia 2 stycznia i z dnia 23 stycznia 2009 r. przedstawiając w nich argumentację mającą przemawiać za oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez rozpatrzenia wszystkich dowodów w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia, czym naruszono art. 77 §1 kpa. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w warunkach procesowych określonych w art. 156 i nast. kpa, jako w procedurze oceny legalności, kwestionowanej przez skarżących decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. Procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., w której Główny Geodeta Kraju nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, lecz jedynie do oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 §1 kpa, jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością tej decyzji. Działając w granicach wyznaczonych art. 156 i nast. kpa, organ nadzoru zobowiązany był w szczególności do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Z art. 156 §1 pkt 2 kpa wynika bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do jej wydania w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Kwestionowaną przez skarżących decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. Prezydent Miasta K. przyjął za wiążące ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] zgodne oświadczenie stron złożone w dniu 30 września 1998 r. do protokołów ustalenia granic działek. Według §1 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 załącznika nr 12 do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813, ze zm.), ustalenie granic działek następowało m.in. na podstawie zgodnego oświadczenia zainteresowanych stron, złożonego do protokołu ustalenia granic działek, chyba, że oświadczenie to jest wyraźnie sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny nieruchomości, określonymi w §37 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Z §1 ust. 2 pkt 2 powołanego załącznika wynika jednak, iż ustalenie granic działek, dla których istnieje dokumentacja sporządzona w trybie podziałowym następowało w trybie określonym w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163, ze zm.), tj. w trybie wznowienia znaków granicznych. Przy piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r. skarżący przedłożyli Sądowi kopię Planu sytuacyjnego podziału pgr [...] opatrzonego datą 4 maja 1936 r. pochodzącego – według oświadczenia pełnomocnika skarżących – z akt księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...]. Również w aktach administracyjnych znajduje się wyrys (na kalce) Planu sytuacyjnego podziału obejmujący informacje ewidencyjne uwidocznione na kopii Planu przedłożonego Sądowi. Jakkolwiek więc Główny Geodeta Kraju wydał zaskarżoną decyzję po uprzednim uzyskaniu pisemnej informacji z Sądu Rejonowego w K. Wydziału Ksiąg Wieczystych (pismo z dnia 9.10.2007 r.), iż w aktach księgi wieczystej Kw nr [...] i Kw nr [...] nie ma złożonych żadnych innych map, poza mapą, której kopie dwóch fragmentów dołączono do pisma Sądu, opatrzoną datą 14 marca 1904 r., to jednak Główny Geodeta Kraju nie dokonał oceny znaczenia znajdującego się w aktach administracyjnych wyrysu z Planu sytuacyjnego podziału (na kalce), mającego obrazować podział nieruchomości, co może mieć znaczenie w kontekście powołanego wyżej §1 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 12 do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nieuwzględnienie przez organ orzekający wskazanego wyrysu stanowi naruszenie art. 77 §1 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od ustalenia znaczenia zobrazowanego na tym wyrysie Planu sytuacyjnego podziału może zależeć ocena prawidłowości przyjęcia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. za podstawę określenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami gruntu zgodnego oświadczenia stron z 1998 r. Ponadto, ujawnienie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego istnienia dowodów, które istniały już w dniu wydania zaskarżonej decyzji, mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Takim dowodem jest kopia Planu sytuacyjnego podziału przedłożona przez skarżących dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako mająca pochodzić z akt księgi wieczystej Kw nr [...]. Nawet więc w przypadku, gdy znajdujący się w aktach administracyjnych wyrys z Planu sytuacyjnego podziału nie jest tożsamy z Planem sytuacyjnym podziału opatrzonym datą 4 maja 1936 r., to ujawnienie istnienia w aktach księgi wieczystej Kw nr [...] takiego Planu powoduje konieczność oceny jego znaczenia przez organ administracji wobec decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. Wbrew zarzutom skargi, Główny Geodeta Kraju, działając jako organ odwoławczy w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa, zobowiązany jest do oceny legalności kwestionowanej przez skarżących decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. przez pryzmat wszelkich dowodów i dokumentów istniejących w dniu wydania tej decyzji, nawet, jeżeli dowody te i dokumenty nie zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. Dopiero bowiem ustalenie znaczenia tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. pozwala na ocenę, czy decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również, w jaki sposób organ orzekający dokonał porównania przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami gruntu, wskutek czego pozbawił strony tej decyzji możliwości zweryfikowania poprawności dokonanej przez ten organ oceny w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się bowiem jedynie arbitralne stwierdzenie, iż porównanie przebiegu granic nie wskazuje, aby przebieg zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. był wyraźnie sprzeczny z przebiegiem granicy widniejącym na mapie katastralnej z 1904 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający wyjaśni z uwzględnieniem zgromadzonych dotychczas dokumentów i prowadzonej korespondencji, jakie dokumenty i dowody znajdują się w aktach księgi wieczystej prowadzonej dla działki gruntu nr ewid. [...] i dla działki gruntu o nr ewid. [...], mogące mieć znaczenie dla ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami gruntu, a następnie dokona oceny ich znaczenia dla przyjęcia za podstawę określenia przebiegu tej granicy w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. zgodnego oświadczenia stron złożonego w 1998 r. Dokonanym ustaleniom i ocenom organ orzekający da następnie wyraz w stosownej decyzji, z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 §3 kpa.