VII SA/Wa 1814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku I. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania altany ogrodowej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie altany ogrodowej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M. W toku postępowania organ ustalił, że altana została wybudowana przez inwestora J. S. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 6 grudnia 2004r. do Starosty Powiatowego w J. Organ prowadzący czynności kontrolne stwierdził, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami dokonanego zgłoszenia, w związku z czym uznał, że prowadzenie w stosunku do tego obiektu dalszego postępowania w trybie nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa i stwierdził, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z ww. kwalifikowanych wad, w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności wskazał, że weryfikowanej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji, gdy organ stwierdził brak możliwości swojego działania, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, które stanowi kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał także za zasadny zarzut naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z zm.), gdyż w jego ocenie przepisy tego aktu wykonawczego nie odnoszą się do takich obiektów jak powstała altana. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. O., która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: ➢ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż wymogi zawarte w powyżej wskazanym przepisie nie mają zastosowania do obiektu budowlanego typu altana, ➢ przepisu postępowania administracyjnego w postaci art. 156 § 1 kpa polegającego na błędnym przyjęciu przez organ, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja w ocenie organu nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz nieuwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego powyżej wskazanych przepisów prawa, ➢ przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 8 kpa Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi I. O. (reprezentowana przez pełnomocnika) podniosła, że organy ustaliły, iż altana na działce ew. nr [...] położonej w M. przy ulicy [...] wybudowana została w odległości 1,14 m od granicy działki, co w jej ocenie rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż budynki na działce budowlanej mogą być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku tej granicy i 3 m w przypadku budynku. W ocenie skarżącej konieczność zastosowaniu powyżej wskazanego przepisu wynika z faktu, iż przepis ten jest jasny, klarowny i znajduje on w pełni zastosowanie do obiektów budowlanych typu altana. Powołała się przy tym na stanowisko Departamentu Rynku Budowlanego Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., znak :[...] Nr [...], w myśl którego przepisy § 12 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia mają zastosowanie do obiektu budowlanego typu wiata i altana, spełniającej funkcje użyteczne budynków oraz stanowisko Departamentu Rynku Budowlanego i Procesu Inwestycyjnego Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 roku, będącego projektodawcą aktu prawnego jakim jest zacytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Podkreśliła, że organy nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, z której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 i 8 kpa, zaś głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej, zgodnej z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego postanowienia i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania altany ogrodowej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M., gdyż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa. Wprawdzie w ocenie Sądu zakończenie postępowania administracyjnego w przypadku badania legalności obiektu budowlanego decyzją umarzającą to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa, ze względu na jego bezprzedmiotowość budzi wątpliwości. Skoro bowiem postępowanie dotyczyło legalności posadowienia altany na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M., to należy uznać, że to był właśnie przedmiot tego postępowania, zaś wzorcowym zakończeniem powinno być rozstrzygnięcie merytoryczne odnoszące się do wniosku skarżącej i np. odmawiające rozbiórki lub nakazania inwestorowi podjęcia innych czynności określonych przepisami Prawa budowlanego. Niezależnie jednak od tych uwag należy stwierdzić, że nawet przy przyjęciu, że decyzja umarzająca postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa jest wadliwa to wadliwość ta z całą pewnością nie ma charakteru kwalifikowanego, w szczególności w kontekście ustalenia zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z zm.). Zgodnie z § 1 tego aktu rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie natomiast do treści § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Należy zatem zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie co do zasady do budynków, natomiast do innych budowli nadziemnych i podziemnych wyłącznie wówczas, gdy spełniają one warunki użytkowe budynków. Definicja legalna budynku została zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i zgodnie z jej treścią jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trudno jest uznać, że altana ogrodowa posiada cechy charakterystyczne odpowiadające definicji budynku, natomiast uznanie, że określony obiekt budowlany może ewentualnie posiadać cechy użytkowe budynku wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i odpowiedniego procesu interpretacyjnego. Rozstrzygnięcie takie jest z zasady ocenne i może być podważone przez argumenty pozostałych stron postępowania. W rezultacie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie można twierdzić, iż doszło do oczywistej obrazy przepisów prawa. Należy bowiem podkreślić, że ustalenie zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odniesieniu do takich obiektów jak altana ogrodowa nasuwa szereg wątpliwości i może być przedmiotem – tak jak w niniejszej sprawie - sporu interpretacyjnego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż doszło do oczywistego naruszenia prawa ze względu na zastosowanie przepisu art. 105 § 1 kpa w związku z ustaleniem braku zastosowania przepisów cyt. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem Sądu nawet ewentualne naruszenie prawa jakie nastąpiło przy wydawaniu weryfikowanej decyzji z pewnością nie ma charakteru rażącego, gdyż mogłoby wynikać jedynie z niewłaściwej wykładni przepisów postępowania administracyjnego i ich niezasadnej sumbsumpcji do analizowanego stanu faktycznego. Tymczasem kwestie błędnej interpretacji i sporu co do zastosowania właściwej normy prawnej jakkolwiek mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu zwykłym to jednak nie stanowią podstawy do zastosowania tak daleko idącego środka prawnej ingerencji w ostateczny akt administracyjny jakim jest stwierdzenie jego nieważności. Stąd nie można podzielić zarzutu skarżącej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż wymogi zawarte w powyżej wskazanym przepisie nie mają zastosowania do obiektu budowlanego typu altana oraz przepisu postępowania w postaci art. 156 § 1 kpa. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 i 8 tej ustawy to należy przede wszystkim podnieść, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny iw przeciwieństwie do zwykłego postępowania administracyjnego nie ma za zadanie przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, zebrania odpowiednich dowodów i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Postępowanie nieważnościowe sprowadza się wyłącznie do zbadania ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydawania decyzji. Dlatego Sąd nie mógł uznać za uzasadniony argument skarżącej, że także celem kontrolowanego postępowania nieważnościowego było dokładne ustalenie całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności faktycznych i ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie. W niniejszej sprawie postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegało jedynie na ustaleniu czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie wybudowania altany ogrodowej naruszała w sposób rażący przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, bądź dotknięta jest inną kwalifikowaną wadą prawną powodująca jej nieważność. Organ nie mógł natomiast zbierać nowych dowodów i ustalać, czy do altany ogrodowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M. mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wyjście poza granice postępowania nadzwyczajnego. Na marginesie warto także wskazać, że w zupełnie wyjątkowych przypadkach naruszenie norm postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieważnościowym decyzji można przypisać wady materialnoprawne, natomiast naruszenia reguł procesowych powinny być eliminowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 kpa, choć oczywiście nie można wykluczyć, że rażące naruszenie przepisów postępowania doprowadzi do stanu rażącej niezgodności z prawem uzasadniającej postępowanie w oparciu o art. 156 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.