II SA/Gl 860/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę W dniu [...] r. [...] Sp. S.A. wystąpiła o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę: zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. W trakcie analizy przedłożonego projektu budowlanego organ I instancji – Prezydent Miasta B – stwierdził braki i nieprawidłowości w tym projekcie. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo budowlane") nałożył na wnioskodawcę obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia [...] r. W dniu [...] r. wnioskodawca dokonał uzupełnienia i złożył wyjaśnienia w sprawie, które organ uznał za niewystarczające. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany w dalszym ciągu nie czynił zadość obowiązującym przepisom prawa. W zaistniałej sytuacji Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, inwestorowi [...] Sp. A., obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, w B. przy ul. [...] i [...]. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu orzekającego wchodzący w skład projekt budowlany, projekt zagospodarowania parceli nie uwzględnia połączenia projektowanego układu sieci i przewodów uzbrojenia terenu z sieciami zewnętrznymi, parametrów technicznych układu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej. Nadto projekt budowlany jest niezgodny z pkt 2 warunków decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr [...]. Nie przedłożono uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji oraz pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie wód opadowych i drenażowych do rowu melioracyjnego, a uzupełniony projekt zjazdu nie uwzględnia parametrów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych z dnia [...] r. W odwołaniu Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji I instancji i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez odmowę wydania pozytywnej decyzji pomimo spełnienia przez inwestora wymagań przewidzianych prawem, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa, 9 kpa i 11 kpa. W uzasadnieniu odwołania oraz uzupełniającym je piśmie procesowym z dnia [...] r. podała, że zdaniem Spółki złożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. w zakresie współczynnika zabudowy, spełnienie wymagań zawartych w punkcie 2 tej decyzji przewidujących maksymalną wysokość budynków – 9 metrów w kalenicy dachu i maksymalną ilość kondygnacji mieszkalnych – 2. Przewidziana w projekcie antresola nie stanowi dodatkowej kondygnacji bowiem odpowiada ona definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnośnie sieci i przyłączy to nie stanowią one przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bowiem zostały z niego wyłączone w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Sieci i przyłącza zostały objęte opracowaniem projektu (w jego części graficznej) z zaznaczeniem, że ich budowa nie jest objęta wnioskiem w sprawie. Dodatkowo odwołująca wskazała, że z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, z dnia 2 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 455) wynika obowiązek uzgodnień wyłącznie sieci uzbrojenia terenu (§ 8 rozporządzenia), a nie usytuowania innych obiektów budowlanych. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej – art. 35 ust. 3 i w tym zakresie wprowadził właściwe przepisy : art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na decyzję Prezydenta B. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu mieszkaniowego w zabudowie szeregowej, przy ul. [...] i [...] w B. wydaną dla M. i S. K. i przeniesienie w/w decyzji decyzją dnia [...] r. Prezydenta B. na rzecz skarżącej oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji z [...] r. w zakresie pkt 2 i pkt 4, a wydane na wniosek skarżącej. Porównanie warunków i wymagań decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. z przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym i dołączonymi dokumentami wykazuje nie spełnienie przez ten projekt aż 7 warunków określonych w warunkach zabudowy. Projekt budowlany przewiduje budowę tylko 66 lokali mieszkalnych; w warunkach około 90; o pow. zabudowy [...] m2 i pow. użytkowej [...] m2, w warunkach odpowiednio [...] m2 i [...] m2; budowę 134 miejsc parkingowych a w warunkach – 110 miejsc; budowę dwóch pełnych kondygnacji oraz trzecią kondygnację mieszkalną na poziomie antresoli o wysokości 2,40 m, a decyzja dwóch kondygnacji mieszkalnych; projekt przewiduje 2,3 miejsc parkingowych na mieszkanie, a decyzja 1, 2 miejsca. Nadto projekt zagospodarowania oraz projekt architektoniczno-budowlany nie zawierają uzbrojenia terenu, co narusza pkt 6 decyzji i przewiduje znikomą ilość zieleni urządzonej, jedynie dwa śmietniki i dwa place gospodarcze co narusza pkt 7 decyzji, brak jest także opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji w zakresie uzbrojenia terenu oraz brak uzgodnień pod względem BHP i sanitarnym, czego wymaga pkt 8 decyzji. Do wniosku o pozwolenie na budowę, stosownie do warunku 3 decyzji o warunkach zabudowy, powinna zostać dołączona dokumentacja przebudowy instalacji potwierdzająca przebudowę "zarurowanego" cieku wodnego, przebiegającego pod ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego powyższe rozbieżności czy niezgodności z warunkami zabudowy przemawiają za przyjęciem tezy, że inwestor usiłuje zatwierdzić projekt budowlany nie dla jednorodzinnej zabudowy szeregowej, ale dla budynków mieszkalnych o podwyższonym standardzie. Zdaniem organu ponieważ projekt zagospodarowania terenu wykonano na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, ale nie zawierającej uzgodnień branżowych, niezbędnym jest pozytywne uzgodnienie z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji. Projekt zagospodarowania terenu, który został złożony przez inwestora, nie spełnia wymagań art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego bowiem nie zawiera sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnej odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Ponieważ nie zostały w sprawie spełnione warunki określone w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego zasadnie w sprawie (wobec nie wykonania postanowienia o uzupełnienie projektu) orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu [...] Sp. A. powtórzyła wszystkie zarzuty odwołania, nadto skarżąca podniosła, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa bowiem decyzja organu I instancji nie zawierała podstawy faktycznej i oceny dowodów co oznacza brak rozpoznania sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego wobec zmiany podstawy prawnej decyzji przez organ odwoławczy, doszło także do naruszenia art. 15 kpa i 78 Konstytucji przez pozbawienie skarżącej "dwuinstacyjnego toku instancji" bowiem organ odwoławczy orzekał w sprawie merytorycznie po raz pierwszy. W dalszym ciągu skargi wskazano na nieprawidłową interpretację decyzji o warunkach zabudowy, która narusza konstrukcję takiej decyzji oraz cele planowania przestrzennego. Organy orzekając w sprawie domagały się pełnej zgodności między projektem budowlanym a decyzją o warunkach i postanowieniem wyjaśniającym, traktując ograniczenia wynikające z tej decyzji jako regułę. Przy takiej interpretacji warunków zawartych w decyzji z dnia [...] r. ich spełnienie byłoby możliwe jedynie przy przyjęciu, że decyzja ta wyznacza inwestorowi graniczne standardy. Zdaniem skarżącej sama decyzja o warunkach zabudowy zawiera warunki obciążające inwestora i warunkujące uzyskanie pozwolenia na budowę, dla których brak podstawy prawnej, a dotyczy to w szczególności obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji Technicznej. Także zawarte w decyzji o warunkach zabudowy określenie ilości kondygnacji w projektowanych budynkach nie znajduje podstaw w przepisach prawa, które nie wymieniają ilości kondygnacji (w przeciwieństwie do ich wysokości) wśród wskaźników, które winny zostać określone w decyzji o warunkach. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim spełnieniu warunków określonych w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, na wniosek inwestora legitymującego się decyzją o warunkach zabudowy (jeżeli była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organu administracyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie spornym jest: zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r.; zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Na wstępie należy przywołać art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 03.80.717), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ten ostatni organ nie może dokonywać weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Decyzja ta stanowi z punktu widzenia organu wydającego pozwolenie na budowę, sformalizowaną gwarancję zgodności inwestycji z polskim ustawodawstwem, w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowany pod zamierzenie inwestycyjne. To związanie organu właściwego w sprawie o pozwoleniu na budowę, decyzją o warunkach zabudowy, podkreśla art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, który od projektu budowlanego wymaga spełnienie wymagań określonych w tej decyzji. Kwestionowanie zasadności całości czy części decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i w ramach tego postępowania, jest niedopuszczalne. Mogło to bowiem mieć miejsce w postępowaniu zwykłym, w którym ta decyzja została wydana lub w postępowaniu nadzwyczajnym przewidzianym Kpa. Z tego względu Sąd co do zasady podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że złożony przez inwestora projekt budowlany z dokumentami jest w części niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niezgodność ta dotyczy ilości mieszkań (różnica sięga 1/3), ilości kondygnacji (w decyzji 2, w projekcie 3), brak projektu przebudowy instalacji potwierdzającej przebudowę "zarurowanego" cieku wodnego przebiegającego w ul. [...], znaczny wzrost miejsc postojowych (z 1, 2 do 2, 3 na mieszkanie); brak uzbrojenia terenu oraz opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji a także uzgodnień w zakresie BHP i sanitarnym. W omawianym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających co do niezgodności projektu z warunkami zawartymi w punkcie 7 decyzji o warunkach, z uwagi na mało precyzyjny zapis tych warunków "projekt powinien zawierać zieleń niską urządzoną i wysoką oraz place gospodarcze ze śmietnikami, jak również część rekreacyjną". Wydaje się, że zapis ten spełnia zaprojektowana zieleń urządzona, ogródki przydomowe oraz dwa śmietniki, dwa place zabaw i dwa place gospodarcze. Trzeba jednak w tym miejscu zauważyć, iż brak w projekcie zwymiarowania ogródków przydomowych oraz brak w części opisowej placów zabaw i placów gospodarczych jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1133). Podobnie za niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, skład orzekający nie uznał wynikających z projektu budowlanego powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej. Powierzchnie te w decyzji o warunkach zostały określone w przybliżeniu "około" co przy ujawnionej różnicy w tych powierzchniach w projekcie i warunkach nie uzasadnia przyjęcia niezgodności. Złożony projekt zagospodarowania terenu z kolei narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 powołanego już rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zawiera on uzgodnień branżowych, sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a układ komunikacyjny nie posiada wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości. Projekt ten jest więc niezgodny z przepisami i niekompletny. Co prawda art. 33 Prawa budowlanego dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednakże nawet w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że skutkiem zamiaru inwestora wykonania przyłączy do budynków na podstawie zgłoszenia, nie mogło być pominięcie w projekcie zagospodarowania terenu tych przyłączy. Skoro zatem inwestor mimo, że postanowieniem z dnia [...] r. został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości (braków) w projekcie budowlanym, z obowiązku tego w znacznej części się nie wywiązał, obowiązkiem organów orzekających było odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona decyzja nie narusza art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ani art. 78 Konstytucji. Organy obu instancji orzekały bowiem w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę, a do wniosku tego był dołączony ten sam projekt budowlany. Organy orzekały więc w tożsamej sprawie administracyjnej i nie zmienia tego fakt powołania przez organ I instancji częściowej podstawy prawnej oraz sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa. Są to z całą pewnością uchybienia, ale nie miały one wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, tym bardziej, że zostały usunięte przez organ odwoławczy, którego decyzja spełnia ustawowe wymagania. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), oddalił skargę. SJ/