II OSK 1254/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. A. w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1037/08 w sprawie ze skargi S. S. A. w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną I. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], nakazującą spółce rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – parkingu wielostanowiskowego dla samochodów osobowych, położonego na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w kwartale ulic K. i W. M. w Ś. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu nakazał spółce rozbiórkę parkingu wielostanowiskowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji podał, że przedmiotowy parking zlokalizowany został w miejscu pasa zieleni, niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu zakończonej budowy zespołu mieszkalno-usługowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz wezwał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2007 r. dokumentacji potwierdzającej prawo realizacji obiektu. W związku z niewywiązaniem się przez inwestora z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. PINB w Świnoujściu nakazał rozbiórkę przedmiotowego parkingu. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka S. S.A. 3. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ II instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] grudnia 1997 r. – pozwolenie na budowę nie zawierała wzmianki dotyczącej przedmiotowego parkingu. Plan zagospodarowania terenu, jak też projekt budowlany wraz z opisem technicznym, zatwierdzony powołaną decyzją także nie przewidywały inwestycji tego rodzaju. Inwestor nie legitymował się również odrębną decyzją pozwalającą na budowę przedmiotowego parkingu. Poza tym organ zwrócił uwagę, że przedmiotowy parking nie spełnia wymagań określonych w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Organ wyjaśnił, że wpis "proj. parking" świadczący według spółki o tym, że przedmiotowa inwestycja objęta była pozwoleniem na budowę zamieszczony został wyłącznie na egzemplarzu projektu pozostającym w posiadaniu inwestora, przy jednoczesnym braku opisu oraz daty naniesienia tej korekty. Ponadto spółka nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, iż projekt w takim kształcie został zatwierdzony pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut, że potwierdzeniem istnienia w projekcie budowlanym zapisów dotyczących spornego parkingu są wymogi prawa, które wymagają zapewnienia budynkowi mieszkalnemu odpowiedniej ilości miejsc postojowych. 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła spółka S. domagając się jej uchylenia, bądź stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 48 ust. 1–3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż strona skarżąca nie posiadała wymaganych przepisami prawa dokumentów stanowiących podstawę legalnego wykonania inwestycji w zakresie parkingu wielostanowiskowego, a w konsekwencji nakazanie dokonania rozbiórki obiektu budowlanego – parkingu wielostanowiskowego; – art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż na stronie skarżącej spoczywał obowiązek przedłożenia dokumentacji według przepisów w ich aktualnym brzmieniu; – § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż na stronie skarżącej spoczywał obowiązek zastosowania się do jego treści; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów państwa; – art. 7 K.p.a. w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym poprzez brak podejmowania kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy; – art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nierozpatrzenie go w pełnym zakresie; – art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji polegające na niewskazaniu przyczyn, z powodu których dowodom złożonym w sprawie przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; – art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie stron o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w II instancji. 5. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ze szczegółowej analizy części pisemnej i graficznej projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby obejmował on także projekt parkingu wielostanowiskowego. Sporny zapis "proj. parking" widnieje wyłącznie na wersji projektu znajdującej się w dyspozycji inwestora. Sąd podkreślił, że zezwolenie na budowę parkingu wielostanowiskowego nie wynika z treści pozwolenia na budowę. Ponadto okoliczność, że według norm prawa budowlanego, przy projektowaniu tego rodzaju inwestycji, należy uwzględnić odpowiednią ilość miejsc postojowych, nie oznacza, iż fakt wydania pozwolenia na budowę niejako automatycznie potwierdza spełnienie tego wymogu w projekcie złożonym przez inwestora. Powyższy warunek stanowi przesłankę wydania pozwolenia na budowę, ale nie można wykluczyć także okoliczności pominięcia lub uchybienia w zakresie jego wydania. Sąd uznał, iż w związku z tym, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę nie zawierały stosownych rozstrzygnięć w zakresie parkingu wielostanowiskowego, organ nadzoru budowlanego prawidłowo nakazał wstrzymanie robót budowlanych oraz wezwał inwestora do przedłożenia dokumentacji poświadczającej prawo do realizacji niniejszej inwestycji. Następnie, w efekcie bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do złożenia tej dokumentacji, wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego parkingu. Sąd wskazał, że organ II instancji, tak jak podniosła strona skarżąca, błędnie odwołał się do przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które nie obowiązywały w dacie wydania pozwolenia na budowę. Błędy te nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał również, że w sprawie nie zostały naruszone wymienione w skardze przepisy procesowe. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 48 ust. 1, 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie posiadała wymaganych przepisami prawa dokumentów stanowiących podstawę zgodnego z prawem wykonania inwestycji w zakresie parkingu wielostanowiskowego, a w konsekwencji nakazanie skarżącej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – parkingu wielostanowiskowego; – art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie posiadała dokumentów stanowiących podstawę zgodnego z prawem wykonania inwestycji w zakresie parkingu wielostanowiskowego (według przepisów w ich brzmieniu na chwilę składania wniosku o pozwolenie na budowę); oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z wadliwej oceny zebranego i rozpoznanego materiału dowodowego zgodnie z procedurą administracyjną, tj. zgodnie z 7, 77 i 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez błędne przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia art. 8 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że posiadane przez spółkę dokumenty jednoznacznie potwierdzają jej twierdzenia w zakresie prawidłowego i zgodnego z prawem wykonania budowy parkingu wielostanowiskowego. Wskazano, że konieczność zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych legła u podstaw dokonywania zmian na polecenie pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w Świnoujściu. Zmiany te nie zostały dokonane przez stronę we własnym zakresie, dokonano ich na wyraźne polecenie uprawnionego pracownika organu administracji publicznej przed wydaniem decyzji zawierającej pozwolenie na budowę. Wynika z tego jednoznacznie, że skarżąca miała pełne prawo domniemywać, iż dokumenty z naniesionymi zmianami są należytą podstawą umożliwiającą budowę przedmiotowego parkingu. Nie leżało bowiem w gestii spółki ocenianie prawidłowości zmian w projekcie wprowadzanych przez organ administracji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uwzględnienie w treści protokołu z dnia [...] listopada 2005 r. – sporządzonego w związku z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli przeprowadzonej po zakończeniu budowy – wykonanych już prac przy budowie parkingu, a także zobowiązanie strony do zakończenia prac dotyczących parkingu stanowi dowód potwierdzający, iż pozwolenie na budowę obejmowało budowę przedmiotowego parkingu. W innej bowiem sytuacji przeprowadzona kontrola w żaden sposób nie odnosiłaby się do kwestii budowy parkingu. W skardze kasacyjnej pokreślono również, że ocena złożonego przez inwestora wniosku winna odbyć się w oparciu o brzmienie ustawy – Prawo budowlane określone w Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414. Według brzmienia art. 33 ust. 2 pkt 1 na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę, do wniosku należało dołączyć "projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi". Przepis ten według brzmienia na dzień składania wniosku, jak i wydawania pozwolenia na budowę, nie nakładał bowiem na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego w 4 egzemplarzach. W skardze stwierdzono ponadto, że naruszenie przywołanych przepisów ustawy – Prawo budowlane jest wymiernym skutkiem błędnego ustalenia stanu faktycznego i uchybienia dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaniechał bowiem ustalenia czy organy administracyjne ustaliły stan faktyczny w oparciu o procedurę administracyjną, tj. zgodnie z art. 77 i 80 K.p.a. Zaniechanie to spowodowało, iż Sąd I instancji w sposób wybiórczy dokonał oceny dowodów i zaniechał wyjaśnienia oraz oceny – dlaczego i w jaki sposób w egzemplarzu znajdującym się w Archiwum Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta na planszy rysunkowej nr 1 widnieją w miejscu wewnętrznej drogi dojazdowej do garaży zlokalizowanych w przyziemiu budynków odręcznie naniesione kreski projektanta. Ponadto autor skargi kasacyjnej pokreślił, że organ nadzoru budowlanego dokonywał kontroli na podstawie dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora, gdyż nie był w posiadaniu własnego egzemplarza archiwalnego". Powyższe stwierdzenie w jego opinii stanowiło potwierdzenie rażących nieprawidłowości ze strony organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. W sytuacji gdy skarżący powołuje się na obydwie wskazane w art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty natury procesowej. Artykuł 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Przepis ten nie wprowadza innych – poza legalnością – zasad, według których kontrola ta ma być wykonywana. O jego naruszeniu można by mówić gdyby Sąd uchylił się od dokonania kontroli względnie gdyby dokonywał jej w szerszym zakresie (np. z punktu widzenia celowości decyzji). Odmienna ocena skarżącego, co do wyniku tej kontroli, nie może wskazywać na naruszenie przez Sąd art. 1 cyt. ustawy. Jest on adresowany do sądu, podczas gdy powiązane z nim w zarzucie przepisy K.p.a. odnoszą się do organu administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie dostrzegł istotnych uchybień procesowych tego organu to naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Takiego zarzutu nie sformułowano jednak w skardze kasacyjnej. Tym niemniej stosownie do uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Sąd odniesie się również do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wskazanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty, dotyczące w szczególności niedostatecznego zebrania materiału dowodowego mają w dużej mierze charakter ogólnikowy, a przy tym są oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygniecie jej zależało wyłącznie od wyjaśnienia: – czy pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1997 r. obejmowało również budowę parkingu, – czy w przypadku negatywnego ustalenia powyższej okoliczności inwestor dysponował odrębną decyzją w tym zakresie. Jest poza sporem, że decyzja z [...] grudnia 1997 r. takiego zezwolenia nie zawiera. Na takie jej odczytanie nie może mieć wpływu naniesienie na egzemplarzu znajdującym się u inwestora dopisku "proj. parking" ani też wynik późniejszej (2005 r.) kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Z art. 33 ust. 2 pkt 1 w ówczesnym brzmieniu (2007 r.), na który powołuje się skarżąca wynika, że do wniosku należało dołączyć projekt budowlany (jeden). Ten właśnie projekt – jak wskazywał kolejny przepis (art. 34 ust. 2) określał zakres i przedmiot zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Wobec powyższego wyłącznie na tej podstawie mogą być wyjaśnione wszelkie niejasności związane z treścią pozwolenia na budowę. Trafnie zatem ocenił Sąd, że nie popełniono błędów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W związku ze sformułowaniem zarzutu oznaczonego nr 2 lit. a/, należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego ani nie ocenia dowodów. Kontroluje natomiast działania organów administracyjnych w tym aspekcie. 2. W związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie to dwie odmienne postacie naruszenia tego prawa. O błędnej wykładni można mówić wówczas, gdy sąd niewłaściwie odczyta (zrekonstruuje) treść zastosowanej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie zachodzi gdy norma prawna nie odpowiada niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu (tzw. błąd subsumcji). Łączenie tych obydwu "naruszeń" w jednym zarzucie sprawie, że jest on bezzasadny "w części" już tylko z uwagi na samo jego sformułowanie. 3. Z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego między innymi będącego w budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Żadna część rozważań Sądu nie została poświęcona wykładni tego przepisu. Na stronie 6 znajduje się jedynie konkluzja: "w konsekwencji, także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1–3 Prawa budowlanego uznać należy za nieuzasadniony". Nie można w ramach podniesionego zarzutu oceniać poglądu prawnego (wykładni), który nie został przez Sąd sformułowany. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu został oparty na innym niż przyjął Sąd stanie faktycznym sprawy. Różnica sprowadza się do treści pozwolenia z [...] grudnia 1997 r., które zdaniem skarżącego obejmowało również budowę parkingu. Treść pozwolenia stanowi jeden z dokumentów stanu faktycznego sprawy. Ustalenie w tym zakresie może być kwestionowane wyłącznie poprzez zarzuty natury procesowej, a nie materialnoprawnej. Taki zarzut (niewłaściwego zastosowania) może być podniesiony dopiero w sytuacji, gdy nie są już sporne okoliczności faktyczne sprawy. W takim jak ustalono (prawidłowo) stanie faktycznym nakazanie rozbiórki było obowiązkiem organu. 4. Taki sam błąd popełniono w zarzucie dotyczącym art. 33 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że organ II instancji "...błędnie odwołał się do art. 33 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (...) wskazując na różnice «w przedmiocie ilości wymaganych do przedłożenia egzemplarzy projektu»". Wyjaśnił również, który egzemplarz projektu był "miarodajny" dla uzyskania pozwolenia na budowę. W tych sformułowaniach nie ma żadnego elementu, który można by uznać za wykładnię przepisu. Jest on adresowany do ubiegającego się o pozwolenie na budowę, a nie do Sądu, który w związku z tym nie może go "stosować". Nikt nie żądał od inwestora dodatkowych egzemplarzy projektu budowlanego, wobec czego nie można zarzucać, że w tym zakresie niewłaściwie zastosowano przepis w "nowym" brzmieniu. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 jawi się w tej sytuacji jako niezrozumiałe. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.