II SA/Wa 1234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Sławomir Antoniuk, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty różnicy uposażenia za okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] A. K. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym [...] w L. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] czerwca 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych zwolnił A. K. ze stanowiska [...] w L., z równoczesnym przeniesieniem go do swojej dyspozycji. W związku z wniesionym przez A. K. odwołaniem, Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. Ponadto wskazać należy, że decyzją Nr [...] z [...] maja 2005 r. Minister Obrony Narodowej ponownie uchylił i umorzył postępowanie w sprawie zakończonej rozkazem personalnym Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K. odwołał się od rozkazu Nr [...] w terminie, jednakże odwołanie to nie zostało przesłane do Ministra Obrony Narodowej. Dopiero powtórne przesłanie tego odwołania bezpośrednio do Ministra Obrony Narodowej przez A. K. spowodowało rozpoznanie go przez Ministra Obrony Narodowej. Organ uchylając rozkaz personalny Nr [...] z [...] czerwca 2004 r. i umarzając postępowanie wskazał, że podstawą tego rozkazu był art. 20 ust. 3 i art. 35 ust. 5 (6) ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 64 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.). Minister Obrony Narodowej podał, że powołanie w podstawie prawnej rozkazu personalnego art. 35 ust. 5 (6) było niedopuszczalne bowiem ust. 5 i 6 tego przepisu różnią się od siebie w sposób zasadniczy. Niezależnie od powyższego rozkazem personalnym Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych zwolnił A. K. z zajmowanego stanowiska i przeniósł go do dyspozycji Dowódcy Wojsk Lądowych z dniem [...] października 2004 r. Od tej decyzji A. K. również odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. uchylił decyzję i umorzył postępowanie. Uzasadniając decyzję organ wskazał m.in., że rozkaz ten wydano bez oparcia się o jakąkolwiek podstawę prawną. Kolejnym rozkazem personalnym Nr [...] z [...] grudnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 19 ust. 1, art. 35 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 10 ust. 3 i § 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalnianie z tych stanowisk (Dz. U. Nr 108, poz. 1144), Dowódca Wojsk Lądowych zwolnił A. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2006 r. wyznaczył na stanowisko służbowe [...] w H. Wnioskiem z [...] maja 2007 r. A. K. wystąpił do Dowódcy [...] w L. o wypłacenie mu różnicy między otrzymanym uposażeniem od [...] lipca 2004 r. do dnia [...] stycznia 2006 r., a uposażeniem za ten okres według przepisów powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dowódca [...] L. powyższy wniosek przekazał do rozpatrzenia do Dowództwa Wojsk Lądowych w W. Dowódca Wojsk Lądowych rozpoznając przedmiotowy wniosek decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2007 r. odmówił przyznania A. K. prawa do różnicy między otrzymanym uposażeniem od [...] lipca 2004 r. do [...] stycznia 2006 r., a uposażeniem za ten okres według przepisów ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. A. K. odwołał się od tej decyzji do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją Nr [...] z [...] października 2007 r. uchylił ją i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wydana została ona z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ podał, że sprawa, o którą wnosi A. K. nie dotyczy okresu pełnienia służby w [...] H. lecz okresu wcześniejszego i dlatego ma zastosowanie przepis art. 21 § 2 kpa, w myśl którego właściwość miejscową organu administracji określa się na podstawie miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Określając właściwość stosownie do powyższego przepisu organ stwierdził, że organem właściwym jest Dowódca [...] w L. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dowódca [...] w L. odmówił przyznania A. K. prawa do wypłaty uposażenia za żądany przez niego okres. A. K. odwołał się od tej decyzji, jednakże Dowódca [...] decyzją z [...] marca 2008 r. Nr [...] uchylił decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organ wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w swojej decyzji do wniosku A. K. oraz nie ustalił jakiej wysokości wyrównania żąda oficer. Decyzją [...] z [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dowódca [...] w L., odmówił przyznania A. K. różnicy pomiędzy dochodzonym, a otrzymanym uposażeniem w kwocie [...] za okres pełnienia służby od [...] lipca 2004 r. do [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skoro prawomocnie zostały uchylone rozkazy personalne Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z [...] czerwca 2004 r. oraz Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. o zwolnieniu oficera z zajmowanego stanowiska służbowego i przenoszące go jednocześnie do dyspozycji Dowódcy Wojsk Lądowych. to w sprawie nie mają już zastosowania przepisy ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Ponadto organ wskazał, że skoro oficer nie został z dniem 1 lipca 2004 r. wyznaczony na stanowisko służbowe to z mocy art. 178 ust. 1 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do czasu objęcia nowego stanowiska winien otrzymywać uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości należnej mu za miesiąc czerwiec 2004 r. A. K. odwołał się od tej decyzji, jednakże Dowódca [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2008 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 kpa, art. 8 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 3 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 78 ust. 3 powołanej ustawy, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe uposażenie zasadnicze w wysokości wynikającej z zaszeregowanej grupy przysługuje od dnia objęcia tego stanowiska. Organ stwierdził, że bezspornym jest, iż na stanowisko służbowe [...] w H. oficer został wyznaczony dopiero rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z [...] grudnia 2005 r. A zatem, zdaniem organu, brak jest podstaw do wypłaty oficerowi uposażenia za okres poprzedzający objęcie obowiązków na tym stanowisku. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi, że ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w okresie do [...] lutego 2006 r. nie był on powołany na żadne stanowisko służbowe, nie odnosząc się w żaden sposób do kwestii prawidłowości i legalności tej sytuacji, a także przyczyn jakie leżą u jej podstaw, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzje o zwolnieniu go ze stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji zostały uchylone decyzjami Ministra Obrony Narodowej. Skarżący wskazał ponadto, że między wydaniem niezgodnego z prawem rozkazu personalnego a bezprawnym stanem pozbawienia go stanowiska służbowego istnieje związek przyczynowy, który nie został zauważony przez organ decyzyjny. Decyzji zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 6, 7, 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione, bowiem stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia jest kwestia, czy Komendant Jednostki Wojskowej Nr [...], a następnie Dowódca [...] w L. był organem właściwym do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] października 2007 r. Nr [...] uchylając i umarzając postępowanie zakończone decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z [...] czerwca 2007 r. wskazał, że sprawa, o którą wnosi A. K., nie dotyczy okresu pełnienia służby w [...] H. lecz okresu wcześniejszego i dlatego w sprawie należności pieniężnych, których żąda skarżący ma zastosowanie przepis art. 21 § 2 kpa, w myśl którego właściwość miejscową organu administracji określa się na podstawie miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania przez organ. Zdaniem Sądu pogląd organu o decydującym w sprawie znaczeniu właściwości miejscowej, nie jest prawidłowy, bowiem w sprawie będzie miała zastosowanie właściwość rzeczowa, zgodnie z którą organ administracji publicznej ustala ją według przepisów o zakresie jego działania. W naszym systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwienia określonej kategorii spraw, stanowią przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym (patrz Komentarz do art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, C. H. Beck, B. Adamiak i J. Borkowski, str.126). Przypomnieć należy, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłacenie mu należnego uposażenia [...] maja 2007 r., a zatem już po wejściu w życie nowej ustawy pragmatycznej - ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Ustawa ta zaczęła bowiem obowiązywać z dniem 1 lipca 2004 r. A zatem wniosek skarżącego należało rozpoznać w oparciu o przepisy prawa, dotyczące właściwości organów, w kwestii uposażenia, zawartych w rozdziale 5 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 tej ustawy, wypłaty uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73, dokonuje jednostka wojskowa lub instytucja cywilna, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje. Z kolei stosownie do art. 104 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Analiza obu tych przepisów, zawartych w rozdziale 5 ustawy - Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych, prowadzi do wniosku, iż kwestia należności pieniężnych należy do dowódcy jednostki wojskowej, któremu z racji pełnienia służby żołnierz zawodowy podlega. Jeśli więc w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a A. K., pełniący służbę na stanowisku [...], wnosił o wypłacenie mu różnicy uposażenia za okres od [...] lipca 2004 r. do [...] stycznia 2006 r., tj. w istocie rzeczy o wypłatę uposażenia, to zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych właściwym do rozpatrzenia wniosku był Dowódca [...] w H., na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostawał. Reasumując, z wyżej wskazanych przyczyn, należy uznać, iż oba organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, określonego w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, albowiem naruszono zasadę właściwości organu. W tym stanie rzeczy, rozstrzyganie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy merytorycznie, co do istoty zagadnień podniesionych w skardze, stało się zbędne. W związku ze stwierdzeniem przez Sąd, że w pierwszej instancji decyzję administracyjną wydał niewłaściwy organ administracji publicznej, a decyzja ta została utrzymana następnie w mocy jako prawidłowa, zaskarżoną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie decyzję - wydaną również przez niewłaściwy organ, uznać należy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] oraz decyzję organu I instancji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. za dotknięte kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z [...] maja 2007 r. organ powinien uwzględnić ustalenia Sądu w zakresie właściwości organu. Z przytoczonych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, orzeczono jak w sentencji Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że Minister Obrony Narodowej uchylając rozkaz personalny Nr [...] z [...] czerwca 2004 r. Dowódcy Wojsk Lądowych i umarzając postępowanie, uczynił to zarówno decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. jak i decyzją Nr [...] z [...] maja 2005 r. Jak wynika z analizy akt administracyjnych obie te decyzje weszły do obrotu prawnego. Jednakże mimo iż wydanie tej drugiej decyzji nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie był władny skorzystać z uprawnień wynikających z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzić jej nieważność, zgodnie z którym sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa jednakże decyzji Ministra Obrony Narodowej, którą organ uchylił rozkaz personalny i umorzył postępowanie, dotyczyła zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji, a zgodnie z art. 107 ust. 1a powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, sprawy te nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.