II GSK 427/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Jan Bała NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marta Ludwików po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 600/08 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności cukrowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 600/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę E. D. i uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (LOR ARiMR) w E. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w L. z siedzibą w E. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności cukrowej. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu orzeczenia stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 11 maja 2007 r. A. D. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. z siedzibą w E. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 w postaci płatności do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. A. D. wniósł o przyznanie renty strukturalnej, wskazując jako osobę przejmującą użytki rolne – E. D.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w L. stwierdził, że A. D. spełnia niezbędne warunki do uzyskania renty strukturalnej. W dniu 28 marca 2008 r. E. D. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w L. z siedzibą w E. wniosek o przyznanie jej na rok 2007 jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, dokumentując przejęcie gospodarstwa rolnego notarialną umową darowizny z dnia 27 marca 2008 r. dokonaną przez rodziców – A. i Z. D. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], organ I instancji poinformował E. D., że wstąpiła ona na miejsce A. D. w postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2007, wszczętym na podstawie wniosku z dnia 11 maja 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w L. z siedzibą w E. przyznał E. D. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 9935,88 zł w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 5427,72 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 4025,52 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 782,64 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono nadto, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości przejęcia prawa do płatności cukrowej. W odwołaniu z dnia 21 lipca 2008 r. E. D. zakwestionowała powyższą decyzję w części dotyczącej płatności cukrowej i w tym zakresie powołała się na treść art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz. U. nr 44, poz. 262), a także na treść art. 74 ust. 4 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L Nr 141 z 2004 r., s. 18). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Dyrektor LOR ARiMR w E. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie ma prawnej możliwości przejęcia prawa do płatności cukrowej w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego w ramach programu rent strukturalnych. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że nowelizacja ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ma zastosowanie w sprawach wszczętych po dniu 15 marca 2008 r., natomiast w sprawach niezakończonych do tego dnia stosuje się przepisy dotychczasowe. Pismem z dnia 24 września 2008 r. E. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Strona skarżąca zakwestionowała decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności cukrowej, wskazując iż organy administracyjne nie uwzględniły treści art. 74 ust. 4 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR w E. pismem z dnia 22 października 2008 r. wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż wskazane przez skarżącą przepisy rozporządzenia nie mogły mieć zastosowanie w sprawie, gdyż nie dotyczą płatności cukrowej, która jest wypłacana rolnikowi z tytułu zawartej z nim umowy. W piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r., będącym uzupełnieniem skargi, E. D. stwierdziła, iż płatność cukrowa jest takim samym świadczeniem jak np. płatność do zbóż, inny jest jedynie sposób jej naliczania. Wskazała nadto, iż przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. powinny mieć pierwszeństwo przed ustawą krajową, a obligowanymi do jego przestrzegania są państwa członkowskie, ich urzędy, sądy oraz obywatele. Uwzględniając skargę E. D. Sąd I instancji wyjaśnił, iż we wniosku z dnia 28 marca 2008 r., skarżąca wnosiła o przyznanie jej płatności objętych wnioskiem A. D. z dnia 11 maja 2007 r. W ocenie Sądu oznacza to, iż treść tego wniosku wyznaczała przedmiot postępowania, który stosownie do art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, powinien być rozstrzygnięty decyzją skierowaną do skarżącej wobec wstąpienia przez nią do postępowania w miejsce ojca. W sprawie nie budziło wątpliwości, że zweryfikowany w postępowaniu wniosek obejmował płatność obszarową, płatność uzupełniającą do upraw podstawowych, płatność zwierzęcą oraz płatność cukrową. Zdaniem Sądu, w sentencji decyzji organu I instancji brak jest rozstrzygnięcia w kwestii płatności cukrowej, w szczególności w kontekście jednozdaniowej oceny zawartej w uzasadnieniu decyzji, nie można uznać, iż organ I instancji odmówił skarżącej przyznania płatności cukrowej. Brak rozstrzygnięcia wniosku w zakresie płatności cukrowej wykluczał kontrolę instancyjną oraz sądową prawidłowości rozstrzygnięcia, którego decyzja organu I instancji nie zawierała. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż pismo strony postępowania, złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, z którego treści wynika, że przedmiotem sporu jest kwestia objętej wnioskiem płatności cukrowej, stanowiło faktycznie wniosek o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia kwestii płatności cukrowej, zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. W ocenie WSA w L. w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien rozpoznać pismo skarżącej z dnia 21 lipca 2008 r. jako wniosek złożony w trybie art. 111 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji z dnia 16 lipca 2008 r., mając przy tym na uwadze, że wniesienie od niej odwołania możliwe będzie od terminu doręczenia decyzji w przedmiocie jej uzupełnienia (art. 11 § 2 k.p.a.). Nadto Sąd I instancji wskazał, iż organ powinien rozważyć treść art. 143 b a ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L Nr 270 z 2003 r., s. 1), a w szczególności to, że przepis ten, obowiązujący od 1 stycznia 2006 r. przewiduje zasadę, iż oddzielna płatność z tytułu cukru przyznawana jest rolnikowi kwalifikującemu się do jednolitych płatności obszarowych w przypadku faktycznego dziedziczenia, a także w przypadku dziedziczenia przewidywanego. Do treści tego przepisu ustawodawca krajowy odwołał się w art. 24 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2008 r., co wskazywać by mogło, iż tę zasadę prawa wspólnotowego respektować należałoby także przed dokonaniem nowelizacji art. 24 tej ustawy, która weszła w życie 15 marca 2008 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w L. z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 600/08, wniósł Dyrektor LOR ARiMR. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego zmiany poprzez oddalenie skargi E. D. na decyzję Dyrektora LOR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r., ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 217) poprzez uznanie, że płatności są przyznawane bez wniosku beneficjanta, co stoi w sposób sprzeczny zarówno z literalnym brzmieniem tego przepisu, jak i całą systematyka przyznawania płatności; 2. art. 143 ba ust 6 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że z jego treści wynika, iż do przejęcia płatności cukrowej niezbędny jest wniosek i umowa, czego beneficjant nie załączył; 3. art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez uznanie, że płatności mogą być przenoszone na innego beneficjanta bez opisanej w tym przepisie umowy i złożonego w terminie wniosku, co stoi w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem tego przepisu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez błędną interpretację art. 138 k.p.a., co za tym idzie przyjęcie twierdzenia o konieczności przekazania sprawy organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania o orzeczeniu w skarżonej części postępowania. W ocenie kasatora, przepis art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wskazuje, że udzielenie wsparcia finansowego w formie płatności jest wyłącznie na wniosek beneficjanta złożony w ustawowo do tego przewidzianym terminie. Organ zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak jest takiego wniosku, a sam beneficjant potwierdza tę okoliczność. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przepis art. 143 ba ust. 6 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem brak jest wniosku o płatność cukrową wraz z odpowiednią, złożoną przez przejmującego umową, co jest przesłanką konieczną do zastosowania powyższego przepisu prawa. W ocenie kasatora nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż tylko organ I instancji może dokonać analizy przedstawionego mu zagadnienia. Zdaniem strony, przekazanie sprawy ponownie do I instancji nie zmieni merytorycznie wydanej decyzji, a spowoduje jedynie przedłużenie postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie znajduje również uzasadnienia dla stanowiska WSA polegającego na przyjęciu, iż w związku z treścią art. 138 k.p.a. istnieje zakaz orzekania przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Taka interpretacja tego przepisu prowadziłaby, zdaniem strony, do wniosku, że przepis ten zawęża orzekanie przez organ do stwierdzenia prawidłowości wydanego orzeczenia w pierwszej instancji bez możliwości zmiany orzeczenia, co do istoty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. D., pismem z dnia 7 maja 2009 r., wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdziła, iż wniosek o płatności został złożony w ustawowym terminie oraz przeszedł kontrolę kompletności i kontrolę administracyjną, co oznacza, że wszystkie niezbędne dokumenty, w tym umowa kontraktacyjna na dostawę buraków cukrowych, zostały dostarczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 138 k.p.a. przez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie jest władny do rozpoznania sprawy merytorycznie. Stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną jest bezzasadne. Po pierwsze, w odniesieniu do treści uzasadnienia Sądu I instancji, brak jest podstaw do twierdzenia, iż w tym uzasadnieniu sąd administracyjny uznał, że z art. 138 k.p.a. wynika zakaz merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Po drugie stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z oceną treści decyzji wydanej przez organ I instancji oraz z oceną pisma E. D. z 21 lipca 2007 roku, nazwanego "odwołaniem". Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wniosek w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok obejmował swym zakresem przedmiotowym żądanie przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do upraw podstawowych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatność zwierzęca) oraz płatność cukrową. W związku z powyższym, w tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. jednym ze składników decyzji administracyjnej, warunkującym jej prawidłowość, jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte w osnowie decyzji. Przyjmuje się, że skoro decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, to rozstrzygnięcie jest wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Niewątpliwie decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania się, czy też przyznająca określone uprawnienia, powinna ten obowiązek bądź uprawnienia określać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, kom. do art. 107, oraz wyrok NSA z dnia 30.12. 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w decyzji organu I instancji brak jest rozstrzygnięcia o części żądania zawartego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, to jest brak rozstrzygnięcia o płatności cukrowej. Takiego rozstrzygnięcia nie zawiera osnowa decyzji z [...] lipca 2008 roku, numer [...], Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w przypadku wniesienia przez stronę pisma nazwanego odwołaniem ocenie podlega treść tegoż pisma, a jeżeli z jego treści wynika w sposób nie budzący wątpliwości (tak jak w niniejszej sprawie), iż dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w I instancji, organ winien takie pismo traktować jak żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z 14.03.2002 rok I SA 2126/00 niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2005 rok I SA 1630/03 niepublikowany). Ponadto należy podkreślić, że do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaakceptować stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1988 roku, sygnatura akt III AZP 10/88, (OSNCP 1990/9 poz. 116), iż "w sytuacji wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a.)". Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że w sytuacji nierozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji wydanej przez organ I instancji, wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanej wyżej normy prawnej. W związku z powyższym nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W szczególności należy wskazać, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię, bowiem z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, sąd administracyjny nie dokonywał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.