II FSK 1001/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędziowie NSA Grzegorz Borkowski, del. WSA Anna Wesołowska, Protokolant Ewa Morawska, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 9 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania tytułów wykonawczych do właściwego organu egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w L. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 679/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 27 sierpnia 2008 r. Przedmiotem rozpoznania Sądu była sprawa ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 9 października 2008 r. w przedmiocie przekazania tytułów wykonawczych do właściwego organu egzekucyjnego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w L., po rozpatrzeniu zażalenia ZUS Oddział w L., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 27 sierpnia 2008 r. o przekazaniu tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z wnioskiem o wszczęcie egzekucji Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej Kpa) w związku z art. 18 i art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – zwanej dalej upea). Dyrektor Izby Skarbowej podzielił ustalenia i ocenę prawną Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Uzasadniał, że tytuły wykonawcze wystawił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w P. i skierował je do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., jako organu egzekucyjnego bez zaopatrywania tytułów w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego o braku możliwości wdrożenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. Na podstawie notatki służbowej pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wierzyciel stwierdził brak możliwości przeprowadzenia egzekucji z szeregu wymienionych elementów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że nie było prowadzone postępowanie o wyjawienie majątku zobowiązanego. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał na art. 19 § 1, § 4 upea, § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). Stwierdził, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji. W tej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. nie prowadził egzekucji, nie stosował środków egzekucyjnych. Dlatego Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. nie jest właściwym organem egzekucyjnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. będzie organem właściwym do prowadzenia egzekucji, kiedy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. wykona warunki z § 6 ust. 5 rozporządzenia. Ocenił, że pisemna informacja pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego w zakresie przewidzianym w art. 19 § 4 upea nie oznacza, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. prowadził egzekucję w zakresie powierzonym mocą art. 19 § 4 upea i, że ta egzekucja okazała się bezskuteczna w rozumieniu § 6 ust. 5 rozporządzenia. W tych okolicznościach Dyrektor Oddziału ZUS w L. powinien nadać wystawionym tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu do egzekucji w myśl art. 27 § 1 pkt 10 w związku z art. 19 § 4 upea. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. złożył skargę na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. i zarzucił naruszenie art. 65 Kpa oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – powołał się na art. 19 § 1 i § 4, art. 6 § 1, § 1a, i § 2 upea oraz § 6 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia i stwierdził, że stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. i Dyrektora Izby Skarbowej w L. nie spełnia kryterium legalności. Pomija ono bowiem, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z mocy art. 19 § 1 upea. Przepis art. 19 § 1 upea wskazuje na zastrzeżenie o treści zawartej w art. 19 § 4 upea. Przepis art. 19 § 1 upea nie wskazuje na wyłączenie o treści zawartej w art. 19 § 4 upea. Pojęcie zastrzeżenia nie jest tożsame z pojęciem wyłączenia. Zastrzeżenie jest warunkiem ograniczającym prawo jednego podmiotu przez przyznanie pierwszeństwa prawu innego podmiotu. Pojęcie wyłączenie oznacza wykluczenie, pozbawienie. Dlatego uprawnienie (właściwość) Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do prowadzenia egzekucji w ograniczonym zakresie, przyznane mocą art. 19 § 4 upea nie wyłącza uprawnienia (właściwości) Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przyznanego mocą art. 19 § 1 upea. Sąd podniósł, ze na gruncie art. 19 § 1 i § 4 upea zastrzeżenie przewidziane w art. 19 § 1 upea o treści zawartej w art. 19 § 4 upea oznacza przyznanie Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawnienia (właściwości) do prowadzenia egzekucji w ograniczonym zakresie, które nie pozbawia uprawnienia (właściwości) Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Na gruncie art. 19 § 1 i § 4 upea uprawnienie (właściwość) Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w pełnym zakresie, do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, nie zostało ograniczone warunkami koniecznymi do spełnienia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem WSA, właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego z art. 19 § 1 upea nie wyłącza rozporządzenie powoływane w sprawie. Upoważnienie z art. 6 § 2 upea nie obejmowało swym zakresem właściwości organów egzekucyjnych. Na podstawie upoważnienia z art. 6 § 2 upea rozporządzenie w rozdziale 2 (który zawiera § 6) ma za przedmiot tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie ma za przedmiot właściwości organu egzekucyjnego. Stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. i Dyrektora Izby Skarbowej w L., że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. stanie się właściwym organem egzekucyjnym w myśl art. 19 § 1 upea po wszczęciu egzekucji przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. w zakresie środków egzekucyjnych z art. 19 § 4 upea i po wykazaniu bezskuteczności tego postępowania egzekucyjnego na podstawie akt przedstawionych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P., zostało nieprawidłowo wywiedzione ponad treść art. 19 § 1 i § 4 upea o właściwości organów egzekucyjnych oraz ponad treść § 6 ust. 5 rozporządzenia o obowiązkach wierzyciela będącego organem egzekucyjnym, nie o właściwości organu egzekucyjnego. Ustawowa właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego przewidziana w art. 19 § 1 upea nie jest obwarowana obowiązkiem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla wykazania bezskuteczności egzekucji w zakresie przewidzianym w art. 19 § 4 upea. Dlatego, kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił tytuły wykonawcze bez klauzuli o skierowaniu do egzekucji i skierował je do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem uprawnionym do żądania od Naczelnika Urzędu Skarbowego wszczęcia i prowadzenia egzekucji należności pieniężnych w zakresie wszystkich środków egzekucyjnych, właściwego organu egzekucyjnego z mocy art. 19 § 1 upea. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej pusa) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontroli działalności administracji publicznej spowodowane naruszeniem przepisów: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. na skutek błędnej wykładni art. 19 § 1 i § 4 upea w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia, art. 26 § 4 upea oraz art. 19 i art. 65 § 1 Kpa w związku z art. 18 upea, polegającej na przyjęciu, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym zawsze właściwym rzeczowo w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do których egzekucji właściwy jest również dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazuje na to, że albo ogólna właściwość naczelnika urzędu skarbowego jest w tych sprawach wyłączona albo, że właściwość rzeczowa naczelnika urzędu skarbowego ma charakter następczy związany z wykazaniem przez dyrektora oddziału ZUS całkowitej lub częściowej bezskuteczności wszczętej i prowadzonej przez siebie egzekucji, a rodzaj dochodzonych należności determinuje procesowo w pierwszej kolejności, jako właściwy organ egzekucyjny - dyrektora oddziału ZUS. Powyższe skutkuje naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, czyli nie oddalenie skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Skarbowej zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie, przy niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym, dotyczy wykładni przepisów o właściwości organów egzekucyjnych i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ustawowa właściwość naczelnika urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego (art. 19 § 1 upea) nie jest obwarowana obowiązkiem dyrektora oddziału ZUS wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla wykazania bezskuteczności egzekucji – jak wynika to z treści zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie (art. 19 § 4 upea), czy też stosownie do treści art. 19 § 4 upea naczelnik stanie się właściwym organem dopiero po wszczęciu egzekucji przez dyrektora oddziału ZUS w zakresie środków egzekucyjnych przewidzianych w art. 19 § 4 ustawy i po wykazaniu bezskuteczności tego postępowania - jak twierdzi Dyrektor Izby Skarbowej w L. Rozstrzygając spór między stronami przede wszystkim trzeba podkreślić, że w myśl art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 Kpa). Zauważyć też należy tym miejscu, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonuje podziału organów egzekucyjnych, w zależności od charakteru egzekwowanych przez nie obowiązków a także z uwagi na zakres kompetencji. Do organów egzekucyjnych uprawnionych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych ze względu na zakres kompetencji należy zaliczyć organy uprawnione do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych oraz organy, których kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone. W art. 19 § 1-7 tej ustawy wyliczono organy uprawnione do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, zaś pozostałe organy mogą prowadzić egzekucje należności pieniężnych jedynie wówczas, gdy zostały do tego upoważnione przez przepisy ustaw szczególnych (art. 19 § 8). Zgodnie z art. 19 § 1 omawianej ustawy, naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2 - 8 jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie o którym mowa w art. 66d § 1 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 19 § 4 upea, dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Może stosować środki egzekucyjne takie jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych. Powyższe oznacza, że dyrektor oddziału ZUS jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych przy zastosowaniu ściśle określonych w tym przepisie środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji, jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei § 6 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika, że dyrektor oddziału ZUS jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego do momentu, gdy wystąpią okoliczności wskazujące, że egzekucja prowadzona na podstawie konkretnego tytułu wykonawczego okaże się częściowo lub całkowicie bezskuteczna. W tym momencie powstaje po stronie dyrektora oddziału ZUS obowiązek (a zarazem uprawnienie) do skierowania tytułu wykonawczego do naczelnika właściwego urzędu skarbowego, czyli organu egzekucyjnego z mocy art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej uprawnionego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Ten zatem organ egzekucyjny staje się z tym momentem rzeczowo właściwy do prowadzenia egzekucji. Jednakże, aby naczelnik urzędu skarbowego mógł przystąpić do prowadzenia egzekucji na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. skierowany do niego tytuł musi spełniać wszelkie wymogi określone w art. 27 ustawy egzekucyjnej, w tym wskazany w § 1 pkt 10 tego artykułu, czyli musi zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższy przepis został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei art. 29 § 2 w/w ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Z niedopuszczalnością egzekucji mamy do czynienia w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. Niewypełnienie przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, powinności wynikających z art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia wykonawczego dawało podstawę do zwrotu tytułów wykonawczych w trybie art. 29 upea. Skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Skoro jest niesporne, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w L. Inspektorat w P. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., jako organu egzekucyjnego, tytuły wykonawcze bez zaopatrzenia ich w klauzulę wykonalności, to wobec niespełnienia wymogów formalnych (art. 27 § 1 pkt 10 upea), organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. nie mógł przystąpić do egzekucji i na podstawie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej miał obowiązek zwrócić tytuł wierzycielowi - Dyrektorowi Oddziału Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w L. W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów okazały się uprawnione. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.