II SA/Bk 709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. A. J. i T. W. – wspólników spółki cywilnej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 105 §1 kpa oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 177 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, ze zmianą sposobu użytkowania budynku pensjonatowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażami w poziomie piwnic, zjazdami z ul. Ł. i R. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowanych u zbiegu ulic R. i Ł. w B. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 17 czerwca 2008 r. wnioskiem inwestorów K. J. i T. W. wspólników spółki cywilnej "[...]" w B. Złożony wniosek dotyczył zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren objęty inwestycją obecnie znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (w rejonie ul. T., S., Ś., J.K. B., O. i S.) zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29 października 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Podl. nr 261, poz. 2778 z dnia 3 grudnia 2007 r.), który wszedł w życie 3 stycznia 2008 r. Bezprzedmiotowa jest zatem, w ocenie organu, zmiana warunków zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy, na obszarze który aktualnie znajduje się w granicach w/w planu miejscowego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. J. oraz T. W.. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że nie zgadzają się z tym, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Faktycznie bowiem postępowanie się nie toczyło, a więc nie było przedmiotu umorzenia. Nadto ich zdaniem dla obszaru objętego wnioskiem brak jest obowiązującego planu miejscowego. Organ nie wydał decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 162 §1 kpa i nie może jej wydać, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo zarzucili, że organ nie odniósł się do treści żądań zawartych w ich wniosku. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał następujące uzasadnienie: Wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji administracyjnej, jest możliwe jedynie wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast plan miejscowy obowiązuje, to ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne, gdyż pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z postanowieniami tych przepisów. Zakaz ten dotyczy zarówno wydawania "nowych" decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak również dokonywania zmian pozostających w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wydane przed wejściem w życie planu miejscowego. Decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy określa bowiem na nowo, w części lub w całości warunki zabudowy, a zatem jest także "decyzją o warunkach zabudowy". W świetle powyższych rozważań organ stwierdził, że nie można uwzględnić wniosku skarżących o zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2004 r. o warunkach zabudowy. Dla terenu, którego dotyczy ta decyzja, obowiązuje bowiem od 3 stycznia 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżących okoliczność obowiązywania planu na przedmiotowym terenie nie budzi wątpliwości. W szczególności brak stwierdzenia przez organ I instancji wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której zmiany domagają się skarżący nie jest okolicznością świadczącą o tym, że plan nie obowiązuje. Uchwalenie planu miejscowego nie zawsze stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji następuje jedynie w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Nadto organ wskazał, że gdyby nawet zachodziła przesłanka określona w/w przepisem, a organ nie wykonał obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to z faktu takiego zaniechania nie można wyprowadzić wniosku o nieobowiązywaniu planu miejscowego dla terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Końcowo organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 10 kpa jest niezasadny. Złożony przez skarżących wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie mógł bowiem uruchomić postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, gdyż było ono od samego początku bezprzedmiotowe. Z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość takiego postępowania, organ nie mógł podejmować żadnych czynności za wyjątkiem wydania decyzji o jego umorzeniu. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzje wywiedli K. J. oraz T. W. – wspólnicy spółki cywilnej S. Zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ odwoławczy nie wykonał obowiązku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, w szczególności dopuścił się uchybień w zakresie dokonania analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzucili, że postępowanie odwoławcze zostało ograniczone wyłącznie do zbadania okoliczności wskazanych przez organ I instancji. Nie przeanalizowano zaś innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Bez przeprowadzenia analizy, błędnie przyjęto, że dla analizowanego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego, dla terenu objętego wnioskiem uzyskali zarówno decyzję o warunkach zabudowy jak i posiadające walor ostateczności pozwolenie na budowę. Ich zdaniem ta okoliczność oraz fakt, że ustalenia obecnie obowiązującego planu miejscowego są odmienne od ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, pozwala na stwierdzenie, iż na obszarze objętym planem powstała swoista "enklawa", której teren nie jest i nie może być objęty ustaleniami miejscowego planu. W ocenie skarżących, do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący uważają zatem, że brak jest w sprawie przesłanek, aby postępowanie uznać za bezprzedmiotowe. Sprawa z ich wniosku powinna być rozpoznana merytorycznie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 10 kpa zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Podnieśli, że naruszenie to mało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sytuacji umożliwienia im wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego mogliby zgłosić żądanie dołączenia do akt sprawy, akt postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, które to akta mają kluczowe znaczenie w toczącym się postępowaniu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 9 kpa, gdyż w toku postępowania nie zostali poinformowani, że dla wnioskowanego terenu (zdaniem organów) obowiązuje plan miejscowy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że wniosku o nieobowiązywaniu planu dla przedmiotowego terenu nie można wyprowadzić z treści art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Przepis ten przewiduje wyjątek od określonej w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasady że jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, organ który wydał tę decyzje, stwierdza jej wygaśnięcie. Wykładnia tego przepisu nie pozwala jednak na sformułowanie wniosku, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed uchwaleniem planu miejscowego ma ten skutek iż w odniesieniu do terenu, którego dotyczy to pozwolenie i poprzedzająca go decyzja o warunkach zabudowy, uchwalony plan miejscowy nie obowiązuje. Przepis art. 65 ust. 2 ustawy nie określa bowiem takiego wyłączenia obowiązywania planu miejscowego. Organ uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 9 i 10 §1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżących, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dokonały ustaleń w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Skoro zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, że ze względu na obowiązujący plan miejscowy, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku skarżących o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, to zbędnym było dokonywanie jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie, gdyż byłyby one i tak nieistotne dla rozstrzygnięcia. Końcowo organ zaznaczył, że złożony przez skarżących wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie mógł uruchomić postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, gdyż było ono od początku bezprzedmiotowe. Z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość organ nie mógł podejmować żadnych czynności za wyjątkiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (art. 4 ust. 2). Nadto na mocy art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z powołanych regulacji prawnych wynika zatem, iż oba instrumenty z założenia wykluczają się. Na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu; nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy, a funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Powyższe uwagi odnoszą się również do możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, lub o zmianie takiej decyzji, dla inwestycji lokalizacyjnej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub w sprawie zmiany takiej decyzji należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 kpa. Na mocy przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku sprzeczności wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami później uchwalonego, dla danego terenu, planu miejscowego organ, który wydał decyzję stwierdza jej wygaśnięcie. Oznacza to, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozwiązanie to stanowi wyraz zasady ochrony praw nabytych. Jeżeli inwestor – adresat decyzji o warunkach zabudowy zrealizował uprawnienia z niej wynikające uzyskując pozwolenie na budowę, to uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" i prawa w ten sposób nabyte należy chronić. Odnosząc poczynione rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż błędne jest mniemanie skarżących, że skoro jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem uzyskali zarówno decyzję o warunkach zabudowy, jak i posiadające walor ostateczności pozwolenie na budowę, to mimo wejścia w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ustalenia odmienne niż ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, na ich działce objętej planem powstała swoista "enklawa", której teren nie jest i nie może być objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd o "enklawie" nie znajduje żadnych podstaw w przepisach obowiązującej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, obowiązującym w określonych przez siebie granicach przestrzennych. Relacje pomiędzy wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy a późniejszym planem określa omawiany przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący, w ramach ochrony praw nabytych, zachowują uprawnienia do realizacji inwestycji, zgodnej z pozwoleniem budowlanym, które z kolei winno być zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Problem skarżących, co wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, polega na tym, iż nie chodzi im o ochronę uprawnień wynikających z posiadanej decyzji, lecz o zmianę decyzji w zakresie gabarytów inwestycji opisanej w decyzji. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie jest zaś dopuszczalna ze względu na fakt wejścia w życie dnia 3 stycznia 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B., w obrębie którego znajduje się wnioskowany teren. Dlatego też umorzenie postępowanie w sprawie zmiany decyzji było w pełni uzasadnione, a podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bezzasadne. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzuty popełnienia uchybień co do analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna była jedna okoliczność, czy działki skarżących zlokalizowane u zbiegu ulicy R. i Ł. w B. objęte są postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę wyjaśnia wyrys z miejscowego planu, co stanowiło potwierdzenie faktu niedupuszczalności wydania wnioskowanej przez skarżących decyzji. Wyjaśnianie innych okoliczności było bezprzedmiotowe. Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide uchwała 7 sędziów z dnia 25.04.2005r. NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 10 kpa i podali, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby została im zagwarantowana możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego mogliby zgłosić żądanie dołączenia akt postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, które to akta, ich zdaniem, mają kluczowe znaczenie w toczącym się postępowaniu. Postawiony zarzut zobowiązuje sąd do sprawdzenia, czy rzeczywiście jest prawdziwy, jednak ma to uzasadnienie tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma. Przede wszystkim jeszcze raz należy podnieść, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna była jedna okoliczność, czy działki skarżących zlokalizowane u zbiegu ulicy R. i Ł. w B. objęte są postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę organy wyjaśniły na podstawie wyrysu z miejscowego planu i właściwie był to jedyny dowód przeprowadzony w sprawie. Nadto ewentualne dołączenie przez skarżących akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę nie miałoby wpływu na podjęcie przez organ innej decyzji, gdyż okoliczności faktyczne wynikające z tej sprawy nie mają znaczenia prawnego w sprawie przedmiotowej. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.