VII SA/Wa 1896/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm.) oraz art. 81 c ust. 2 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.). nakazał Wspólnocie [...] w O. sporządzenie i przedłożenie oceny technicznej (wykonanej przez osobę uprawnioną) dotyczącej budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym położonych w O. przy ul. G. [...], wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., decyzji Nr [...] oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2000r., wydanych przez Starostę O. Powyższa dokumentacja powinna wskazywać m. in. dokonane przez inwestora zmiany w stosunku do zatwierdzonych w/w decyzjami o pozwoleniu na budowę projektów budowlanych, oraz ocenę ich pod względem zgodności z przepisami prawa; o ile będzie to konieczne, zakres prac jakie należy wykonać, aby doprowadzić przeprowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wyżej wymieniony obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy, od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ przedstawił uprzedni tok postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] maja 2002r., w sprawie zgodności z pozwoleniem na budowę zabudowy mieszkaniowej na działce w O. przy ul. G. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. P., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2004r.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r., znak: [...], a decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymał w mocy w/w własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi złożonej przez B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. Znak: [...]. uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok z dnia [...] września 2005r. sygn. akt [...]). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2004r.. znak: [...] oraz stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r Nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji tut. organu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] lutego 2007r. na nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w O. i stwierdził, że na w/w posesji usytuowane są budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. W każdym segmencie w/w obiektu znajduje się 6 lokali mieszkalnych (w całym budynku w zabudowie bliźniaczej - 12 lokali mieszkalnych). Organ ustalił, że w/w budynki zostały zrealizowane w oparciu o: – decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenia na budowę czterech jednorodzinnych budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym w O. przy ul. G. - działki nr ew. [...], – decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2000r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie bliźniaczym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. G. w O., – decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...] października 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany jednorodzinnego budynku mieszkalnego w układzie bliźniaczym / ozn. A na projekcie zagospodarowania / na działce nr ew. [...] przy ul. G. w O. Postępowanie wyjaśniające wykazało również, iż inwestor PHU "S." sp. z. o.o z siedzibą przy ul. S. [...] w O. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania w/w budynków. Organ administracji architektoniczno budowlanej w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Z potwierdzeń zgłoszenia do użytkowania w/w obiektów budowlanych wynika, że w momencie dokonywania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, ilość lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej została zwiększona w stosunku do zatwierdzonych projektów budowlanych. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. inwestor istotnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, gdyż dokonał zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części w/w obiektów budowlanych tj., poddasza nieużytkowe adaptował na cele mieszkalne, tworząc odrębne lokale mieszkalne. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał decyzji zezwalającej na dokonanie w/w odstępstw. W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku samowolnego istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W związku z powyższym tut. organ podjął czynności w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że roboty budowlane związane z realizacją w/w obiektów budowlanych zostały zakończone, odstąpiono od zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a podjęto wstępne działania w oparciu o przepis art. 81 C ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., który daje organowi nadzoru budowlanego możliwość nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Nieruchomość na której usytuowane są w/w obiekty budowlane, w momencie rozpoczęcia robót budowlanych, jak również ich zakończenia, położona była na terenie przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną. W myśl obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowym przeznaczeniem w/w terenu jest zabudowa jednorodzinna, a wydzielenie dodatkowych lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach zmieniło charakter zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2008r. znak [...] Wspólnota Mieszkaniowa G. [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, organ bowiem nie badał ani stanu technicznego budynku ani jakości robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] w O. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia [...] października 2008r. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki wynikające z powyżej przywołanego przepisu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor dokonał samowolnie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu poprzez zmianę użytkowania części w/w budynków t.j. poddasze nieużytkowe adaptował na cele mieszkalne tworząc odrębne lokale mieszkalne. Roboty budowlane są już zakończone i nie ma możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 Prawa budowlanego tak więc powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 81 c Prawa budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Zaskarżone postanowienie stanowi część postępowania kontrolowanego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Na podstawie dokumentów nałożonych postanowieniem zostanie wydane odpowiednie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie co do istoty w odpowiednim trybie przepisów Prawa budowlanego. Termin wykonania obowiązku wyznaczony przez organ I instancji nie był możliwy do wykonania. W ocenie organu odwoławczego takie uchybienie nie stanowiło wadliwości całego zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym organ II instancji wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] października 2008r. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. Wspólnota Mieszkaniowa G. [...] w O. wnosiła o uchylenie zaskarżonych postanowień. Skarżąca zarzuciła obrazę prawa materialnego art. 81 c ustawy Prawo budowlane, a także brak skonkretyzowania przedmiotu oceny technicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem B. P. z dnia [...] maja 2002r. o sprawdzenie legalności wybudowanych budynków mieszkalnych w O. przez inwestora PHU S. Sp. z o.o. przy ul. G. [...], które miały stanowić osiedle domków jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie wskazując, że budynki zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zostały zgłoszone do użytkowania. W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2005r., sygn. akt [...] 1185/04 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił decyzję własną z [...] maja 2004r. i stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r. utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku B. P. z dnia [...] maja 2002r. W tej sytuacji zostało rozpoznane odwołanie od tej ostatniej decyzji. Organ nadzoru budowlanego rozpoznając je winien mieć na uwadze wskazania sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...] 1185/04 stwierdził, że "zgodnie z art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w procesie inwestycyjnym tj. sprawdzenie w prowadzonym postępowaniu, czy inwestycja została zrealizowana nie tylko zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ale i z przepisami Prawa budowlanego. Fakt, że sporny budynek został zbudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę znaczy tylko tyle, iż obiekt ten został wzniesiony legalnie, a ustalenie odstępstw od projektu budowlanego zobowiązywało organ do przeprowadzenia (wobec wniosku strony) stosownego postępowania celem ustalenia niezgodności i odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, kwalifikacji tych odstępstw i rozważenia ewentualnego podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane". Wykonując te wytyczne sądu organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy obiekt został wykonany zgodnie z projektem, a w razie stwierdzenia odstępstw – czy został on wykonany zgodnie z przepisami prawa. Przede wszystkim organ winien ustalić, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę są istotne i jakie winny one rodzić skutki prawne. Organ nie może przerzucać na stronę oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa. Organ miał możliwość zastosowania obowiązującego od 31 maja 2004r. przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego a więc zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach - organ może zastosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego tj. może nakazać rozbiórkę albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Podstawą do wykonania czynności lub robót mogą być ekspertyzy których organ może zażądać na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 1 możliwe jest tylko w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Ustalenie istnienia wątpliwości wymaga przeprowadzenie postępowania wstępnego (np. inwentaryzacji odstępstw). W sytuacji, gdy nastąpiły bowiem istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wątpliwości co do stanu technicznego obiektów mogą być uzasadnione (w tym przypadku skutki adaptacji poddaszy nieużytkowanych na cele mieszkalne). Nałożenie obowiązku na stronę z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oznacza również obciążenie strony kosztami ekspertyz. Skierowanie obowiązku do Wspólnoty Mieszkaniowej, jako Zarządcy obiektu jest uzasadnione treścią przepisu co do osoby adresata decyzji jednak nie wskazuje materialno – prawnej podstawy nałożenia obowiązku. Należy mieć na uwadze, że postanowienie z dnia z [...] lipca 2008r. kontrolowane w niniejszym postępowaniu przez sąd jest kolejnym postanowieniem podejmowanym przez organ nadzoru budowlanego. Wskutek bowiem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z [...] sierpnia 2002r. umarzającej postępowanie organ I instancji wydał postanowienie dnia [...] czerwca 2007r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia PHU S. Sp. z o.o. w O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy wskazał mianowicie, że stosując przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji nie wskazał ani w postanowieniu, ani też w protokole oględzin, że ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego spornych obiektów. Organ odwoławczy wskazał też, że "należy ustalić, czy obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania powinny obejmować całość przedmiotowych obiektów, czy tylko ich część, co do których stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. jak i z uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. nie wynika, aby okoliczności w/w zostały wzięte pod uwagę. Tymczasem jedynie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego mogą być przesłankami nałożenia obowiązku w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania sądu w szczególności mieć na uwadze, iż nałożenie obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinno korespondować z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości, także muszą się opierać na zgromadzonym materiale dowodowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 tejże ustawy.