II OSK 1494/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr. / sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1783/08 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1494/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M.N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., nakładające karę w wysokości 10.000 złotych za samowolne przystąpienie do użytkowania zrealizowanej części budynku mieszkalnego stwierdzając, że w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007 r., stwierdzono, iż inwestor wykonał piwnice, częściowo parter i I piętro, a całość zabezpieczył prowizorycznym dachem, przy czym w zrealizowanej części budynku mieszkalnego prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych. W związku z powyższymi ustaleniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. powołując się na przepis art. 57 ust 7 w zw. z art. 54 i 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na inwestora karę w wysokości 10.000 złotych za samowolne przystąpienie do użytkowania zrealizowanej części budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Skarga inwestora na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008r, sygn. akt. VII SA/Wa 702/08. W dniu [...] lipca 2008r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził ponowną kontrolę na powyższej nieruchomości ustalając, iż inwestor w zrealizowanej części budynku wciąż prowadzi działalność gospodarczą, w związku z tym wydał kolejne postanowienie o wymierzeniu kary na podstawie art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, które utrzymał w mocy organ odwoławczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. wniósł inwestor kwestionując prawidłowość prowadzonego postępowania, a zwłaszcza rażące naruszenie prawa skarżącego do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sprawa samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu była rozpoznawana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożył na inwestora karę pieniężną za samowolne przystąpienie do użytkowania zrealizowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 702/08 oddalił skargę inwestora. W rozpoznawanej sprawie występuje tożsamość sprawy z uwagi na ten sam podmiot (osoba skarżącego), ten sam przedmiot (nielegalne użytkowanie) w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Przepis art. 57 ust 7 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzania kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Zastosowanie omawianej sankcji administracyjnej musi mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Zatem nie jest dopuszczalne stosowanie w tym względzie wykładni rozszerzającej. Skoro, w opisywanej sprawie podjęte były postanowienia przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary za nielegalne użytkowanie, to wadliwym było wydanie kolejnego aktu administracyjnego rozstrzygającego w tej samej kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki inspektor nadzoru Budowlanego zarzucając: 1/ naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie. 2/ naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż ustawodawca przewidując sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu mimo braku stosownego pozwolenia spenalizował taki stan faktyczny, który polega na rzeczywistym użytkowaniu obiektu budowlanego bez posiadania zezwolenia organu nadzoru budowlanego, a zatem – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - jak długo taki stan istnieje, tak długo istnieją podstawy do stosowania sankcji przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Hipoteza tej normy prawnej nie określa i nie wymusza jednorazowości jej stosowania, można uznać, że będzie ona miała zastosowanie ilekroć organ nadzoru stwierdzi użytkowanie obiektu bez zezwolenia. W sytuacji, gdy mimo nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia, inwestor nadal użytkuje obiekt, mamy do czynienia ze stanem bezprawności po stronie inwestora, który to stan wymaga interwencji właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zakwestionowanie przez podmiot ją wnoszący, to jest Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną kara pieniężna przewidziana powyższym przepisem może być stosowana wielokrotnie bowiem do jej wymierzenia wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot użytkuje obiekt bez pozwolenia właściwego organu, przy czym bez znaczenia dla rozstrzygania w tym przedmiocie jest fakt uprzedniego jej nałożenia, gdyż interwencja organu nadzoru jest konieczna za każdym razem, gdy stwierdzi się stan bezprawności polegający na tym, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie. Poza tym z treści wskazanego przepisu nie wynika by stosowanie kary pieniężnej było ograniczone do jednego razu. Powyższe okoliczności, niewłaściwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, według wnoszącego skargę kasacyjną należy rozumieć w ten sposób, iż Sąd ten wydając zaskarżone orzeczenie oparł swe rozstrzygnięcie na wadliwej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Otóż nie może budzić wątpliwości, iż w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję /sankcję/ kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Jest to kara za niepożądane prawnie zachowanie, to jest tzw. "samowolę użytkowania". W rozpatrywanej sprawie pojawił się problem, czy karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania, jako przesłankę zastosowania wymienionego przepisu, można stosować wielokrotnie jako narzędzie dyscyplinujące inwestora, czy też dopuszczalne jest wyłącznie jednokrotne zastosowanie tej sankcji, a kolejne postanowienia organu w tym przedmiocie obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust 7 należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić zaś do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział natomiast kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie. Ponowne wymierzanie kary za to samo ‘przystąpienie’ do użytkowania, dodatkowo w sytuacji gdy kara ta wcześniej została już ostatecznie i prawomocnie wymierzona stanowi wydanie postanowienia w warunkach z art. 156 § 1 pkt 3 kpa Jest to wada kwalifikowana, która na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, iż rację ma Sąd I instancji, że skoro w rozpoznawanej sprawie występuje tożsamość sprawy z uwagi na ten sam podmiot i przedmiot w niezmienionym stanie faktycznym, nie jest możliwe wydanie kolejnego aktu administracyjnego rozstrzygającego w tej samej kwestii, czyli ponowne wymierzenie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Rozszerzająca wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowana w niniejszej sprawie przez organy nadzoru, pozostaje nie tylko w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu ale również z zasadą Ne bis in idem dlatego też zaskarżony wyrok, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.