I SA/Wa 1590/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. Z. i Z.Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz J. Z. i Z.Z. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i Z.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (obecnie [...]) o pow. pow. [...] m 2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność L. M. oraz A. M. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie stanowi on własność Miasta W. W dniu 19 października 1948 r. dawni właściciele nieruchomości wnieśli w trybie art. 7 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. negatywnie rozpoznało powyższy wniosek i odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli. Na przedmiotowym gruncie w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku został wybudowany (z przekroczeniem granic hipotecznych nieruchomości) budynek [...]. Obecnie grunt dawnej nieruchomości hip. Nr [...] stanowi część działki nr [...] z obrębu [...] i znajduje się pod wschodnim skrzydłem [...], w którym siedzibę ma [...]. Następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości są obecnie J. Z. i Z. Z., co zostało potwierdzone prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w C.: z dnia [...] grudnia 1995 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] czerwca 1989, sygn. akt [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. , sygn. akt [...]. W wyniku przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r. W tym stanie rzeczy wniosek dekretowy L.M. oraz A. M. z dnia 19 października 1948 r. podlegał ponownemu rozpoznaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] Zarząd Miasta [...] W. odmówił następcom prawnym byłych właścicieli przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dec. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.), a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejne wydane w niniejszej sprawie przez Prezydenta W. decyzje (z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]) w następstwie odwołań wnoszonych przez stronę, reprezentowaną przez adw. A. K., były również uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dec. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2007 r. nr [...]), a sprawa kierowana była do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Prezydent W. rozpoznając po raz kolejny sprawę objętą wnioskiem dekretowym z dnia 19 października 1948 r. ponownie odmówił J. Z. oraz Z. Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podkreślił, iż rozstrzygnięcie o ustanowieniu własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) na przejętych w trybie dekretu nieruchomościach zabudowanych przez inne podmioty niż były właściciel musi się łączyć z zasadą superficies solo cedit. Ustanawiając prawo użytkowania wieczystego w trybie dekretu, należy więc mieć na względzie obowiązujące przepisy regulujące prawo użytkowania wieczystego i prawo własności. Prezydent wskazał, iż godnie z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. W przypadku, gdy budynki znajdujące się na gruncie wykraczają poza granice gruntu, który ma być oddany w użytkowanie wieczyste musi istnieć możliwość wydzielenia z takich budynków samodzielnego obiektu budowlanego, w granicach mającego powstać użytkowania wieczystego. Prezydent wywodził, powołując się m.in. na znajdujące się w aktach sprawy rzuty architektoniczno budowlane kondygnacji części budynku, iż takie wydzielenie z budynku [...] samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Ponadto wskazał, iż [...] ten decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. nr rej. [...] został wpisany do rejestru zabytków. W związku z powyższym budynek, a w szczególności jego architektura, wystrój wnętrz i stałe wyposażenie – objęto ścisłą ochrona konserwatorską. W związku z powyższym, wobec braku możliwości dokonania podziału w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej, nie jest możliwe ustanowienie prawa wieczystego do gruntu położonego przy dawnej ul. [...]. Od decyzji powyższej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli J. Z. i Z.Z. żądając uchylenia decyzji Prezydenta W. i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymując argumentacje organu pierwszej instancji o braku możliwości wyodrębnienia z budynku [...] samodzielnego obiektu budowlanego i tym samym braku możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości i wydzielenia części, którą strona mogłaby uzyskać w drodze ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Na decyzję Kolegium J. Z. i Z.Z. reprezentowani przez adw. A.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. Zdaniem skarżących wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z 1952 r. organ administracji winien rozpatrzyć wniosek dekretowy jedynie w płaszczyźnie art. 7 ust. 2 dekretu. Przepis tez zaś stanowi, że gmina ma obowiązek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) , jeżeli korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z postanowieniami planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Tylko więc przesłanki z powołanego przepisu mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a nie wskazywane przez organy administracji obu instancji zdarzenia faktyczne (zabudowa terenu) uniemożliwiająca oddanie nieruchomości. Z tego powodu, zdaniem skarżących, nie została – mimo niezwykle długotrwałego postępowania administracyjnego- rozpoznana istota sprawy. Skarżący wskazali, iż są gotowi w zamian za użytkowanie wieczyste zabudowanej działki przy [...] w W. przyjąć użytkowanie wieczyste gruntu równej wartości użytkowej. Brak oferowania im użytkowania takiej nieruchomości zamiennej stanowił nawet w przeszłości podstawę uchylenia decyzji odmownych w tym względzie wydawanych przez Prezydenta. Ponadto podnieśli oni, iż zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pomijały – z naruszeniem art. 32 k.p.a. – pełnomocnika skarżących, a przecież m.in. na skutek odwołań składanych przez pełnomocnika uchylane były wcześniejsze decyzje odmowne Prezydenta W. Do pełnomocnika zwracano się w przeszłości o składanie dodatkowych wyjaśnień w zakresie zamierzonego przez skarżących korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżących pominięcie obecnie osoby pełnomocnika stanowi naruszenie przepisów postępowania i było odczytane przez skarżących jako próba ograniczania ich uprawnień procesowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), co najmniej od 2001 roku, następców prawnych dawnych właścicieli gruntu reprezentował pełnomocnik – adw. A. K.. W aktach sprawy brak jest wprawdzie pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi, niemniej w toku postępowania zarówno organy jak i strony nie kwestionowały jego umocowania do działania w sprawie. W jednym z odwołań (z dnia 17 kwietnia 2002 r. od decyzji Prezydenta W. nr [...]) adwokat wskazywał, iż pełnomocnictwo złożone zostało uprzednio do akt sprawy. Pełnomocnik ten wnosił w imieniu stron (początkowo w imieniu J. Z. i B. H., a po śmierci tej ostatniej także w imieniu Z. Z.) środki odwoławcze od decyzji podejmowanych przez Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz z dnia [...] czerwca 2007 r., w następstwie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylało rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prowadził on także w imieniu spadkobierców dawnych właścicieli korespondencję z organami prowadzącymi postępowanie. Do adwokata kierowane były również wspomniane wyżej rozstrzygnięcia kasatoryjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r, z dnia [...] listopada 2002 r. i z dnia [...] października 2007 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji o cofnięciu udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa. W tej sytuacji pominięcie tego pełnomocnika w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania administracyjnego (po uchyleniu przez Kolegium uprzednio podjętej w tym przedmiocie decyzji) i niedoręczenie mu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie ma tu znaczenia prawnego fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana bezpośrednio do stron, bowiem stosownie do art. 32 k.p.a. od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działała, za jego pośrednictwem, a wszelkie pisma w tym postępowaniu winny być doręczane temu pełnomocnikowi, o czym stanowi ww. art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten, jak podniósł Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNC z 1994, nr 5, poz. 112) nie dopuszcza żadnych wyjątków i "zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Doręczenia dokonane samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, są bezskuteczne. Podkreślić przy tym należy, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) wymaga także, by organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż "pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony" (wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Pominięcie zaś strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienia powyższego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które w wyniku rozpatrzenia odwołania J. Z. i Z. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Również ten organ nie umożliwił pełnomocnikowi przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszanych żądań, a swoje rozstrzygnięcie doręczył bezpośrednio stronom, z pominięciem pełnomocnika. Wydanie przez organy decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzji obydwu instancji i to niezależnie od tego czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy czy też nie. W tym stanie rzeczy, bez znaczenia dla oceny prawnej skutków wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. 10 § 1, art. 32 i art. 42 § 2 k.p.a. jest oświadczenie J. Z. i Z.Z. złożone w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2009 r., iż na każdym etapie rozpoznawania sprawy administracyjnej w pełni i w sposób nie zakłócony korzystali oni z uprawnień strony, czego dowodem są m.in. liczne pisma ich autorstwa kierowane do organów prowadzących postępowanie. Stwierdzenie wyżej wykazanych wad procesowych zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. zwalnia Sąd z oceny istoty sprawy, dopiero bowiem decyzja wydana w prawidłowy sposób będzie mogła być przedmiotem kontroli co do legalności przyjętego w niej rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim wyjaśni kwestię reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym gruntu przedmiotowej nieruchomości i uwzględniając poczynione w tym zakresie ustalenia rozstrzygnięcie swoje skieruje do właściwie oznaczonej strony lub jej pełnomocnika. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.