II OSK 1581/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2153/08 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2153/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji budynku - uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 106 kpa po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zaliczył inwestycję pn. budynek produkcyjny z częścią socjalno - biurową oraz wiatą usytuowane na działce nr ew. [...] w P. G. do kategorii uciążliwości U III i wobec tego odmówił uzgodnienia lokalizacji tej inwestycji na działce [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy zakład produkcyjny należy zakwalifikować do kategorii U III - tj. obiekty i urządzenia bardzo uciążliwe. Minimalna odległość tego typu obiektów budowlanych od budynków mieszkalnych i innych w których znajdują się pomieszczenia na pobyt ludzi powinna wynosić 50m., a z planu zaś wynika, że budynki zakładu usytuowane są w bliższej odległości tj. od 5-ciu do 45m od budynków na sąsiadujących działkach. Zdaniem organu lokalizacja zakładu nie spełnia wymagań obowiązujących w okresie jego realizacji przepisów prawa, a mianowicie § 10 ust 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. o warunkach technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki. Na powyższe postanowienie P. R. wniósł zażalenie, w którym podniósł, ze nie zgadza się z uzasadnieniem faktycznym, ani prawnym tego rozstrzygnięcia. Uważa, że wyżej wymienione postanowienie zostało wydane w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, poza tym jego zdaniem drobny zakład produkcyjny, wykonujący drobne wyroby metalowe, nie może być zakwalifikowany do obiektów i urządzeń bardzo uciążliwych. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podał, że organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1975 - 1985. Organ podniósł, że przywołane rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki obowiązywało od 1 stycznia 1981 r. do 31 marca 1995 r. a następnie zostało uchylone rozporządzeniem z 14 grudnia 1994 r. Przepis § 330 rozporządzenia z 1994 r. stanowi, że przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonanie robót budowlanych, w związku z tym - zdaniem organu - w rozpatrywanej sprawie nie można zastosować przepisów rozporządzenia Ministra z 3 lipca 1980 r., gdyż na wybudowanie przedmiotowego budynku nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ I instancji wydał postanowienie bez podstawy prawnej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z § 10 ust 2, ust 8 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz naruszenie art. 77, art. 7 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Główny Inspektor Sanitarny nie wykazał przesłanek bezprzedmiotowości postępowania I instancji uniemożliwiając sądowi dokonanie kontroli wydanego rozstrzygnięcia i naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Cytowany artykuł nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§2). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie P. R. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie składającego skargę kasacyjną nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego było przedwczesne i należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy stan sprawy pozwalał na kontrolę przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego organ II instancji ustalił stan faktyczny i prawny w sposób nie wymagający dodatkowego postępowania i wyprowadził prawidłowe wnioski. Na wyżej wymienioną skargę kasacyjną M. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odpowiedź, w której domaga się oddalenia skargi kasacyjnej, jako opartej na błędnych podstawach i bezzasadnej oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że orzeczenie organu I instancji było poprawne i w pełni uzasadnione, natomiast postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji rozważył wnikliwie niniejszą sprawę. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika kognicja Sądu do dokonania kontroli decyzji pod kątem ich zgodności z prawem oraz zakres przedmiotowy tej kontroli. Przy jej dokonywaniu Sąd I instancji ograniczony jest jedynie granicami sprawy, nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, co do zasady zobowiązany jest ponadto wydać wyrok po przeprowadzeniu rozprawy. Przewodniczący zamyka ją, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w przypadku uwzględnienia skargi - także wskazania dla organu administracji co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż nie narusza on wskazanych wyżej przepisów. Sąd nie wykroczył bowiem poza granice przyznanych mu uprawnień, a jego działanie nakierowane było na zbadanie legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. W wyniku dokonania tej kontroli Sąd wydał jedno z rozstrzygnięć (zastosował środek) przewidzianych w ustawie (a dokładnie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Działał także w granicach danej sprawy, czyli w granicach stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego w wyniku wydania zaskarżonych decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji na działce [...] z tego powodu, iż lokalizacja inwestycji nie spełnia wymagań (obowiązujących w okresie jej realizacji) przepisu § 10 ust 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. o warunkach technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki. Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie można było zastosować przepisów rozporządzenia Ministra z 3 lipca 1980 r., gdyż na wybudowanie przedmiotowego budynku nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ I instancji wydał postanowienie bez podstawy prawnej. W świetle powyższych okoliczności za trafne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy nie wykazał przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, które obligowałyby go do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Poza tym, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania stanowi refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miał być rozstrzygnięta w trybie danego postępowania, a ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Przesłanki umorzenie takiego postępowania trzeba ocenić w odniesieniu do przedmiotu postępowania, w którym rozstrzyga się o prawach i obowiązkach stron. Wskazać również należy, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenie podstępowania odwoławczego. Ograniczenie to wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem gdy postępowanie to było lub stało się już bezprzedmiotowe to w takim przypadku, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje typową decyzję kasacyjną tj. uchyla zaskarżoną decyzje w całości oraz umarza postępowanie w pierwszej instancji. W razie wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) z powodu braku podstaw materialnoprawnych uchyla i umarza postępowanie pierwszej instancji, a może dokonać tego tylko z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 10 , Warszawa 2009, str. 498) W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał wskazanych wyżej przesłanek, tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008 r. Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny, na podstawia art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.