I OSK 1664/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1463/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1463/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 17 maja 2006 r. J. S. wystąpił o wyłączenie Prezydenta [...] i pracowników Urzędu [...] od orzekania w sprawie rozpatrzenia, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wniosku byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], o przyznanie im prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) wskazanego gruntu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda M. przekazał ten wniosek do rozpoznania zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wskazując, że grunt przy ul. [...] stanowi własność komunalną [...], co potwierdzone zostało decyzją deklaratoryjną Wojewody W. z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Prezydenta [...] i pracowników zatrudnionych w tym organie, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Na postanowienie to J. S. wniósł zażalenie do Ministra Infrastruktury, zarzucając orzeczeniu, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej zarówno co do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku jak i w zakresie wskazania, że zażalenie na postanowienie ma rozstrzygać Minister Budownictwa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., wywodząc, iż kompetencja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpoznawania wniosku o wyłączenie Prezydenta [...] i jego urzędników od orzekania w sprawie dekretowej nie wynika z jasno i wyraźnie sformułowanych przepisów prawa, lecz z jego nieprawidłowej wykładni. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1463/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r.. Sad wskazał, że z przepisów art. 141 i 144 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ wyższego stopnia. Natomiast w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia, w stosunku do wojewody jest właściwy minister, w niniejszym przypadku Minister Infrastruktury, a zatem pouczenie o prawie do złożenia zażalenia było prawidłowe. Sąd wskazał, że w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., Prezydent [...] występuje niejako w dwóch rolach: zarówno jako piastun funkcji organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy (na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jak i jako pracownik jednostki samorządowej, który nie ma "bezpośredniego przełożonego". Nie oznacza to jednak, że brak jest organu władnego do rozpoznania wniosku o jego wyłączenie. W takiej sytuacji bowiem pod pojęciem "bezpośredniego przełożonego" należy, w ocenie Sądu, rozumieć organ wyższego stopnia, ustalany stosownie do art. 17 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, ze skoro sprawa, w której złożony został wniosek o wyłączenie Prezydenta [...] i wszystkich urzędników miejskich, podlega rozpoznaniu przez organy gminy miasta W. (a konkretnie przez Prezydenta), a organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze, to zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Wojewoda M. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uznanie za poprawną decyzję Wojewody oraz Ministra Infrastruktury wskazujących jako organ rozstrzygający o wyłączeniu Prezydenta [...[ oraz pracowników urzędu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawach art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – mimo braku normy kompetencyjnej do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach; 2) art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy (przesłanki art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) z obrazą art. 21 pkt 2 Konstytucji RP; 3) złamanie zasady obiektywizmu orzekania przez kumulację orzekania w jednym organie w dwóch instancjach; 4) zasady prawa z art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP łamiąc zasadę dwuinstancyjności oraz zasady z art. 6, 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że współczesne prawo nie przewiduje decyzji administracyjnej przed ustanawianiem użytkowania wieczystego aktem notarialnym, bowiem prawem użytkowania wieczystego zajmuje się współcześnie Kodeks cywilny. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Minister Infrastruktury miałby prawo orzekać, gdyby strona zwracała się o wyłączenie od orzekania prezydenta miasta w tych sprawach, do których ustawa o gospodarce nieruchomościami daje podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Skoro więc nie można orzekać pozytywnie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można także odmawiać ustanowienia tego prawa w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wskazano także, że dekret ten nie posiada normy kompetencyjnej do jego wykonania i jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198). Ustawa ta nie dokonała jednakże wyczerpującego podziału kompetencji we wszystkich sprawach objętych postępowaniem administracyjnym, między innymi nie przesądziła o kompetencjach organów w sprawach decyzji wydawanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) gminy orzekają w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych dla innych organów. Do spraw, które między innymi zostały wyłączone z kognicji organów gminy, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) należą sprawy dotyczące gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast według tego przepisu organy gminy właściwe były w sprawach gruntów stanowiących jej własność. Taki podział przyjęły również przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz 741). Oznacza to, że obecnie do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do tych gruntów, które są własnością gminy. Wskazać także należy, że przepisy ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziały dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz (art. 31). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji, określone w art. 24 k.p.a., mają także zastosowanie wobec samych organów administracji, to znaczy, wobec osób pełniących funkcje organu (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, konieczne jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. W myśl art. 24 § 3 k.p.a., wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Z uwagi na to, że wójt, burmistrz czy prezydent nie ma bezpośredniego przełożonego, przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a., którym będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy – samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z.9, poz. 188). W niniejszej sprawie żądanie skarżącego obejmowało wyłączenie Prezydenta m. [...] i urzędników [...] od orzekania, a więc żądanie to dotyczy wyłączenia organu, a nie imiennie wskazanych pracowników Urzędu Gminy. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Tym samym uznanie, że w niniejszej sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej powinno orzekać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Wojewoda M.i ma oparcie w przepisach prawa, to jest w art. 17 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że skarżący podnosząc wskazane wyżej zarzuty w istocie kwestionuje tryb załatwienia wniosku dekretowego podnosząc, że powinno się to odbywać na zasadzie ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej. Z takim twierdzeniem nie można się jednak zgodzić, gdyż złożony w sprawie wniosek dekretowy był rozpoznawany na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie później, to jest w dniu 1 stycznia 1998 r. nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania. W związku z tym uznać należy, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.