I OSK 1008/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 21/09 w sprawie ze skargi M. S. A. w O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 21/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M. S.A. w O., uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku M. S.A. w O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. przy ul. [...] - działki nr [...] o pow. [...]m2 jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 19 listopada 2007 r. Prezydent Miasta Olsztyna wypowiedział wnioskodawcy dotychczasową opłatę roczną w kwocie [...] zł z tytułu użytkowania wieczystego wyżej wskazanego gruntu i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w łącznej kwocie [...] zł. W wypowiedzeniu tym pouczono stronę o możliwości złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo uzasadnione w mniejszej wysokości w ciągu 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wypowiedzenia oraz o skutkach niezłożenia takiego wniosku. Wskazano, iż termin złożenia przez stronę wniosku upłynął w dniu 5 stycznia 2008 r., zaś z akt sprawy wynika, że wniosek został nadany w dniu 7 stycznia 2008 r., a zatem po terminie. Podniesiono, iż w tej sytuacji Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzyć wniosku, a postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu stało się bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego sprzeciwu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. odrzucił pozew Spółki, uznając iż nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, a zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na orzeczenie z dnia [...] września 2008 r. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 57 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że upływ terminu do złożenia przedmiotowego wniosku nastąpił w dniu 5 stycznia 2008 r., tj. w sobotę. W ocenie skarżącego wniosek został złożony w terminie i powinien być merytorycznie rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżone orzeczenie wskazał, iż rozpoznawał niniejszą sprawę z uwagi na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], w którym Sąd ten odrzucił pozew stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Ponadto powołując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji podniósł, iż ustawodawca uregulował jedynie sytuację strony w przypadku niezłożenia wniosku przez użytkownika wieczystego, która w takim przypadku zobowiązana jest do uiszczania opłaty w nowej wysokości. Regulacji tej nie można jednak, w ocenie Sądu, odnosić także do sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Z przepisów art. 78 ust. 1, art. 79 oraz 80 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przesądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem - właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów k.p.a. należy interpretować mając na względzie wyżej wskazaną specyfikę tego rodzaju postępowania, które ma charakter jedynie quasi-administracyjny. Sąd podkreślił, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu nie uprawnia, zdaniem WSA, do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić bowiem jedynie taki skutek jak odmowa przyznania uprawnienia, a nie podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, iż w przypadku braku zawarcia ugody między stronami, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Treść art. 79 ust. 3 wskazanej ustawy wyraźnie określa rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium, mianowicie: ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Spółce możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na niezastosowaniu art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy i nieodrzuceniu skargi, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy oraz wykładnia art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego wobec utraty mocy wiążącej orzeczenia Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. na skutek sprzeciwu wniesionego w terminie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu strona zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 3 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uchyleniu orzeczenia Kolegium pomimo, iż nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć i brak było podstaw do wydawania orzeczenia merytorycznego o oddaleniu wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka M. S. A. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 powołanej ustawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy można przejść do skontrolowania prawidłowości zastosowania prawa materialnego i jego wykładni. W ocenie sporządzającego kasację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umarzając postępowanie nie naruszyło przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy zauważyć, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1, służy od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. wydanego na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3, dopiero gdy do niej nie doszło - kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale sprzeciw do sądu powszechnego. Z przepisów tych wynika, że orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to zatem, postępowanie główne, co do meritum. Jednak w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sadu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych zakończonych rozstrzygnięciami co do różnych kwestii procesowych. Takie postępowanie powinno mieć miejsce w niniejszej sprawie. Skoro wniosek o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej został, zdaniem organu, złożony z uchybieniem terminu to kwestia ta powinna być rozpoznana zgodnie z przepisami kpa, gdyż do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., m.in. o terminach (art. 79 ust 7), zatem przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu również. Postanowienie kończy rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu jak stanowi art. 59 § 1 k.p.a. Artykuł 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszeni art. 80 ust.1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że jest on także chybiony. Przepis ten nie przewiduje, aby od orzeczenia kolegium umarzającego postępowanie służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, ustawy. Brak rozstrzygnięcia co do meritum w formie przewidzianej w art. 79 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. 2004r Nr 261 poz.2603 ze zm.) spowodował, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego był nie skuteczny co spowodowało jego odrzucenie. Odrzucenie pozwu nie wywołuję żadnych skutków prawnych odnośnie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, co oznacza, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu egzystuje wadliwe orzeczenie o umorzeniu postępowania. Jak wcześniej podniesiono złożenia wniosku o ustalenie, że zmiana opłaty rocznej jest nieuzasadniona, z uchybieniem terminu, nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania, lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania po ewentualnym przywróceniu terminu do jego wniesienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną orzekł jak w wyrok na podstawie art. 184 p.p.s.a.