I OSK 677/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 4/09 w sprawie ze skargi J. T., A. T., M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. T., A. T. oraz M. T. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 4/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skarg J. T., A. T. i M. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2008r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o uznaniu za właściciela nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969r. Nr [...], orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. [...] ha położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż J. T., M. T., A. T., jako spadkobiercy W. T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela w/w działki podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14 poz. 78 ze zm.). Według wnioskodawców powyższa nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce nr [...] i [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], powiat [...], województwo świętokrzyskie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie stanowiła własności państwowej, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] 06.1997 r., nr [...], w której organ uznał, że w dniu 13 września 1944 r. grunt ten nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Działka ta nie była bowiem nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, lecz podzieloną parcelą przeznaczoną pod budownictwo, zgodnie z planem parcelacji, zatwierdzonym w dniu 18 stycznia 1935r. Zdaniem organu nadzoru, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że mające w sprawie znaczenie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" użyte w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało dopiero zinterpretowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt OTK 1990/1/26). W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, iż oczywistość interpretacji powołanego przepisu nie istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji i dopiero w oparciu o powyższą uchwałę można było uznać, że część nieruchomości objętej wnioskiem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Organ wskazał, iż zgodnie z interpretacją przepisów cyt. dekretu w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowy grunt niewątpliwie stanowił grunt państwowy (posiadał założoną księgę wieczystą, gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa), a także był gruntem o charakterze rolniczym. M. S. posiadała przedmiotową nieruchomość nieprzerwanie od 10 stycznia 1939 r., co potwierdza umowa z dnia 10 stycznia 1938 r. oraz kwit wpłaty należności z tytułu nabycia nieruchomości. Tym samym organ wydający kwestionowaną decyzję miał prawo uznać, iż spełnione zostały przesłanki określone w przepisach art. 6 i 17 cyt. dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. wnieśli J. T., M. T. i A. T., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969r. Nr [...] stanowił przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z analizy powołanych przepisów wynika, że niezbędną ustawową przesłanką "uwłaszczenia" na rzecz osoby trzeciej w drodze decyzji administracyjnej było, aby grunt stanowił "własność państwową" i nie był przeznaczony na cele państwowe, społeczne i nierolnicze. Sąd I instancji nie zgodził się z interpretacją wskazaną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wskazując, że dla rozpoznania sprawy niezbędne jest ustalenie, jakie skutki prawne wywołuje treść decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r. stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość (aktualnie oznaczona Nr działek [...] i [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN - na uznanie M. S. za właściciela tejże nieruchomości decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 1969 r. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. - o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r. orzekająca w pkt I.1., że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Nieruchomość ta nie stała się zatem własnością Skarbu Państwa w dniu 13 września 1944 r. w trybie dekretu PKWN, gdyż bez względu na datę wydania tej decyzji potwierdzała ona jedynie skutki prawne, jakie zaistniały z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu PKWN, czyli w dniu 13 września 1944 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z tą bowiem datą nieruchomości podpadające pod działanie dekretu przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie obejmował jednak tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Przedmiotowa nieruchomość objęta była zatwierdzonym dnia 18 stycznia 1935 r. planem parcelacji na działki budowlane, odpowiadające aktualnie działkom oznaczonym w ewidencji gruntów [...] m.in. nr [...] i [...]. Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że dokonując oceny, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze treść decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r., wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. - w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). W konsekwencji decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969 r., ale nadal stanowiła własność W. T. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżając je w całości wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zdaniem Kolegium nie można decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich z dnia [...] czerwca 1969 r. zarzucić, iż została wydana w rażącej sprzeczności z powołanymi przepisami dekretu, skoro dopiero w dniu 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w uchwale wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu stosowania przepisów dekretu o reformie rolnej; 2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich z dnia [...] czerwca 1969 r. dokonując odmiennej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 17 powołanego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, podczas gdy Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowało taką interpretację jak WSA, który powtórzył za Kolegium uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., w świetle której bezspornym był fakt, że część (w której skład wchodzą sporne grunty) nieruchomości [...] o pow. [...] ha nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T., M. T. oraz A. T. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Konsekwencją takiej oceny środka odwoławczego jest potrzeba odniesienia się w pierwszej kolejności do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") wyznaczającego obszar badania danej sprawy przez NSA. Stosownie więc do treści powołanego przepisu, NSA rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut ten oparty został na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw z art. art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zarzut ten nie jest uprawniony. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że kluczowe znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Końskich Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1969 r. ma ostateczna decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...], uznająca, że działka gruntu o pow. [...] ha położona w K. przy ul. [...], oznaczona nr [...]. (aktualnie oznaczone nr [...] i [...]) w dniu 13 września 1944 r. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieruchomość ta nie była bowiem nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, lecz podzieloną parcelą przeznaczoną pod budownictwo, zgodnie z planem parcelacji, zatwierdzonym w dniu 18 stycznia 1935r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I Instancji, że decyzja Wojewody Kieleckiego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza stan prawny nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na dzień 13 września 1944r. Oznacza to, że właścicielem przedmiotowej działki w dniu [...] czerwca 1969 r. był W. T. Tym samym w dacie wydania, kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, orzekającej o uznaniu M. S. za właścicielkę działki gruntu o pow. [...] ha położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przepis ten bowiem stanowił "rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości" Zatem nieruchomość musiała stanowić własność Skarbu Państwa jako jeden z niezbędnych warunków do uznania za właściciela - rolnika gospodarującego na tej nieruchomości. Brak przesłanki wynikającej z cytowanego powyżej przepisu oznacza, że nie było podstaw prawnych do uznania M. S. za właściciela tej nieruchomości.. "Rozporządzenie cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną, zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt.2 kpa.( uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r. OPK 4/98 ONSA 1999/1/13). Odnosząc się do zarzutu związanego z wejściem w życie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. interpretującej przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stwierdzić należy, że jest on także chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie posiłkował się wykładnią dokonaną przez Trybunał, a jedynie oparł się na ustaleniach wynikających z prawomocnej decyzji Wojewody Kieleckiego. W uzasadnieniu tej decyzji wojewoda oparł się o wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaprezentowanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. Jednakże kwestia ta nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dotyczy zupełnie innego postępowania. Z przytoczonych wyżej względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nie- usprawiedliwione, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.