I OSK 789/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 24/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 24/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. doręczonym w dniu [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział [...] S.A w O. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...] w kwocie [...] zł. i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w łącznej kwocie [...] zł. Wskazał jednocześnie, że opłata w nowej wysokości obowiązywać będzie od 1 stycznia 2008 r. Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w dniu [...] stycznia 2008 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest uzasadniona ale w mniejszej wysokości. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie powołując się na art. 105 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego uzasadnieniu wskazało, że przedmiotowy wniosek pełnomocnik spółki nadał w Urzędzie Pocztowym w O. w dniu [...] stycznia 2008 r. a więc po terminie, który upłynął [...] stycznia 2008 r. Zdaniem organu złożenie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z brakiem jego wniesienia a to oznacza, że Kolegium nie może merytorycznie rozpatrzeć wniosku. Z tego też względu uznano, iż postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste stało się bezprzedmiotowe. Spółka nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i stosownie do zawartego w nim pouczenia wniosła sprzeciw do sądu powszechnego. Jednakże Sąd Rejonowy w O. pozew spółki [...] odrzucił uznając, że zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w mniejszej wysokości. W związku z powyższym pełnomocnik spółki wywiódł skargę ( na orzeczenie SKO z dnia [...] lipca 2008 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zwrócił się o zmianę zaskarżonego orzeczenia oraz rozpatrzenie wniosku spółki o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Wskazał, iż wniosek dotyczący aktualizacji opłaty rocznej złożony został w dniu [...] stycznia 2008 r. z zachowaniem terminu do jego wniesienia, gdyż ostatni dzień terminu przypadający na sobotę [...] stycznia 2008 r. należy uznać za dzień równoznaczny z dniem ustawowo wolnym od pracy. Uznając zasadność skargi aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazane przez skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, iż sprawę niniejszą rozpoznawał z uwagi na orzeczenie sądu powszechnego. Podkreślił, że stosownie do art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Następnie przytoczył treść art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w jego ocenie tylko niezłożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2 ww. przepisu powoduje, iż właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Taki skutek nie następuje natomiast samoczynnie w przypadku złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Nie do przyjęcia jest bowiem argumentacja organu, że złożenie wniosku z uchybieniem terminu traktuje się jak jego niewniesienie. Brak jest bowiem podstawy prawnej uzasadniającej takie stwierdzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa a więc na podstawie wskazanej przez organ następuje w szczególności gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to – zdaniem Sądu I instancji, że brak było podstaw pozwalających organowi na umorzenie postępowania w sprawie. Nie sposób bowiem uznać uchybienia terminu do wniesienia środka jakim jest wniosek użytkownika wieczystego złożony w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu nawet ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania. Jeśli strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy to złożenie go z jego uchybieniem uzasadnia ( zdaniem Sądu I instancji ) oddalenie tegoż wniosku. Innego rodzaju orzeczenia ustawa o gospodarce nieruchomościami w takiej sytuacji nie przewiduje. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mógł wypowiedzieć się co do sporu pomiędzy stronami odnośnie charakteru terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy, jak również co do charakteru soboty jako dnia ustawowo wolnego od pracy z uwagi na okoliczność, iż takie rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne wobec konieczności rozpoznania sprawy przez Kolegium w kontekście rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpatrzenie kwestii, iż aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r.nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na niezastosowaniu art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a i nieodrzuceniu skargi podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy oraz wykładnia art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia do Sądu administracyjnego wobec utraty mocy wiążącej orzeczenia Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. na skutek sprzeciwu wniesionego w terminie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 79 ust. 3 ustawy polegające na uchyleniu orzeczenia Kolegium pomimo, iż nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegać miało na bezpodstawnym umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie to jako bezprzedmiotowe należało umorzyć i brak było podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego o oddaleniu wniosku. Powołując się na powyższe autor kasacji wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zwrot kosztów postępowania w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A w O. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od SKO w Olsztynie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, ( w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) uznać należy, iż mogą one przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Mogą zatem przyjąć formę: 1) naruszenia prawa sensu stricto polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawa niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, 2) naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania, 3) naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu takiego przepisu. Skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie może zostać uwzględniona jednak tylko wtedy kiedy zostanie wykazane, że uchybienie ( uchybienia ) Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ocena zarzutów kasacyjnych sformułowanych w sprawie niniejszej przedstawia się następująco: Zarzut opisany w punkcie pierwszym jest bezzasadny albowiem kasator w sposób nieuprawniony stawia tezę, iż brak było przedmiotu zaskarżenia, a to ze względu na utratę mocy wiążącej kwestionowanego orzeczenia SKO. Owa utrata jest jego zdaniem następstwem sprzeciwu wniesionego w terminie. Autor kasacji zapomina jednak o tym, że sprzeciw wniesiony do sądu powszechnego w następstwie stosownego pouczenia zawartego w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. nie został rozpoznany merytorycznie. Sąd Rejonowy w Olsztynie pozew zawierający tenże sprzeciw odrzucił uznając, że zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej ( postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...]) Podkreślił jednocześnie, iż ta forma zaskarżenia orzeczeń SKO przysługuje do sądu powszechnego tylko w przypadku orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty tzn. takich które oddalają wniosek lub ustalają nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w tym stanie rzeczy nie mógł on odrzucić skargi powołując się na okoliczność, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a to ze względu na treść art. 58 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić Sądowi I instancji jakoby naruszył on przepis art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Kasator nie wykazał bowiem aby wniesienie skargi na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] lipca 2008 r. było niedopuszczalne z innych przyczyn. Istnienia tych innych przyczyn nie potwierdzają przywołane przez kasatora przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm), jak i art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) Pierwszy z nich odnosi się do zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy oraz kryteriów sprawowanej kontroli. Drugi traktuje natomiast o przesłankach pozwalających na wniesienie sprzeciwu oraz o jego konsekwencjach. Chodzi w nim jednak o takie wniesienie sprzeciwu, które prowadzi do skutecznego przekazania sprawy do Sądu a zatem i merytorycznego rozpoznania jej przez ten Sąd. Z akt sprawy niniejszej wynika jednak niespornie, iż do takiego rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym nie doszło. Należy pamiętać jednak o tym jaka procedura poprzedza wniesienie sprzeciwu. Otóż ustawodawca zakłada obowiązek polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero gdy do takiej ugody nie dojdzie Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Dopiero od tego orzeczenia służy sprzeciw do sądu powszechnego. Nie ma więc racji kasator jeśli twierdzi, że orzeczenie Kolegium utraciło moc na skutek sprzeciwu. Sprzeciw nie został bowiem skutecznie wniesiony. Nie poprzedzała go również procedura, o której wyżej mowa. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny także zarzut opisany w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Wiąże się on z niezrozumieniem przez kasatora istoty regulacji przewidzianej w art. 105 § 1 kpa. Przepis ten wskazuje na konieczność umorzenia postępowania jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01 – niepubl.) Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda jednak wówczas gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania. W takiej sytuacji mamy do czynienia co najwyżej z bezzasadnością żądania, nie zaś z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 – OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji zasadnie twierdził, że nawet ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniała organu orzekającego do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego lecz zobowiązywała go do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.