II SA/Bd 926/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim oddala skargę Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta W. nakazał Gminie F. właścicielowi drogi gminnej Kulin - Zarzeczewo, wykonanie w terminie roku od otrzymania decyzji, urządzeń zapobiegających szkodom powstającym na terenie nieruchomości położonej we W. przy ul. D. (dz. nr 1/9 KM 22), będącej własnością – skarżącej B. R. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na opinię biegłego sporządzoną na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym we Włocławku, że niewłaściwy sposób odwodnienia istniejącej drogi gminnej powoduje, że wody opadowe i roztopowe pochodzące z drogi Kulin - Zarzeczewo, spływają na nieruchomość ozn. nr działki 1/9 KM 22, stanowiącą własność B. R. Organ uznał, że bezpośrednią przyczyną okresowego podtapiania części działki nr 1/9 jest spływ wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej. Natomiast niedrożny rów przydrożny na działce nr 1/10 i brak rowu na działce nr 1/8 mogą przyczyniać się w sposób pośredni do zalewania ww. działki z uwagi na niewłaściwy sposób odwodnienia istniejącej drogi, dopuszczający spływ wód poza obszar będący własnością Gminy F. Ponadto organ l instancji uznał, że Gmina F. jako właściciel drogi gminnej narusza przepisy art. 29 ust 1 ustawy Prawo wodne, ponieważ właściciel gruntu nie może odprowadzać wód na grunty sąsiednie i zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą na grunty sąsiednie. Organ l instancji wskazał nadto, że odmówił dopuszczenia dowodów z opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej oraz z opinii biegłego geodety. Wyjaśnił, że do akt sprawy załączona została opinia sporządzona przez biegłego sądowego wykonana na zlecenie Sądu Rejonowego we Włocławku w przedmiocie obejmującym zakres niniejszego postępowania i może stanowić dowód w tym postępowaniu. Organ wyjaśnił też, iż odmówił przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej w celu uzupełnienia protokołu dotyczącego ustalenia granic działek, uznając, iż kwestia ustalenia granic stwierdzona została innymi dowodami tj. mapami i wyrysami i nie istnieje potrzeba potwierdzania tego w terenie. Odmowę zaś przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej w celu ustalenia istnienia czy nieistnienia rowu na całej długości ulicy i jego funkcji uzasadniono tym, że jest to sprawa do rozstrzygnięcia przez zarządcę drogi i nie może być rozstrzygana w tym postępowaniu. Od wskazanej wyżej decyzji, Gmina F. złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów art. 29 ust 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 11,73 § 2 i 77. Gmina stwierdziła, że organ l instancji nie wskazał na żadne czynności Gminy, które miałyby wpływ na zmianę stosunków wodnych na działce B. R. i podkreśliła, że sam fakt bycia właścicielem drogi nie jest przesłanką do zastosowania art. 29 ust 1 i 3 Prawa wodnego. Ponadto zarzuciła, że organ l instancji nie określił rodzaju urządzeń, do których wykonania zobowiązał Gminę, a zindywidualizowanie tych urządzeń jest konieczną przesłanką zastosowania art. 29 ust 3 Prawa wodnego. Podniosła również, iż organ l instancji odmawiając przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji uniemożliwił określenie przyczyn powstania szkód na działce skarżącej oraz określenie czynności, czy też urządzeń, które mogłyby przyczynić się do zapobiegania szkodom na działce o nr 1/9 KM 22. Odnosząc się do naruszenia procedury administracyjnej Gmina zarzuciła organowi l instancji niczym nie uzasadnione uprzedzenie się do odwołującej się Gminy mające zasadniczy wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Dowodem w tym zakresie jest oddalenie wszystkich wniosków dowodowych wniesionych przez Gminę. Organ l instancji przeprowadził tylko te dowody, które potwierdzają z góry przyjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. W ocenie odwołujące się Gminy, postępowanie nie spełniało wymagań formalnych, nie zostały przeprowadzone dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a sentencja decyzji potwierdza stawiany zarzut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we W. decyzją nr [...] z dnia [...]. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO podało, że postępowanie zainicjował właściciel działki nr 1/9 KM 22, wnosząc o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu przywrócenie stanu poprzedniego gruntu sprzed zmiany stanu wody na gruncie, tj. udrożnienie rowu przez właściciela działki sąsiedniej o nr ewidencyjnym 1/10 KM 22. Zgodnie z twierdzeniem właściciela działki nr 1/9 KM 22, gmina po przeciwległej do niego stronie drogi gminnej wykonała rów z przepustem pod drogą, w kierunku istniejącego i drożnego rowu po "jego" stronie drogi. Zdaniem organu odwoławczego prowadząc postępowanie w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne należało zaistnienie tych okoliczności wyjaśnić, a nadto zbadać czy skutkowały szkodą na gruntach sąsiednich. Gdyby zaś postępowanie wykazało, że działania te nie zaistniały albo zaistniały, ale nie spowodowały szkód na gruntach sąsiednich i jednocześnie organ l instancji nie stwierdziłby innych działań właścicieli gruntów sąsiednich powodujących naruszenie stosunków wodnych, nie byłoby podstaw do wydania decyzji w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. SKO stwierdziło, że organ l instancji nie wyjaśnił czy właściciele gruntów sąsiednich wymienione wyżej działania podjęli. Za podstawę zaś zaskarżonej decyzji przyjął niewłaściwy sposób odwodnienia drogi gminnej, powodujący, że wody roztopowe i opadowe spływają na nieruchomość oznaczoną nr 1/9 KM 22. Organ przyjął przy tym, że niedrożność rowu na działce nr 1/10 i brak rowu na działce nr 1/8 mogą przyczyniać się do zalewania działki nr 1/9 w sposób pośredni. W opinii SKO wskazana ocena faktów nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto podkreślono, że w postępowaniu przed organem I instancji nie wykazano by zarządca drogi na swoim gruncie (droga gminna) podjął jakiekolwiek działania polegające na zmianie stanu wód wywołujące szkody na gruntach sąsiednich, w tym na działce 1/9 KM 22. Wobec tego nie wykazano spełnienia przesłanek z art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne, uprawniających do zastosowania wskazanych w nim sankcji. Organ odwoławczy uznał, że okoliczności niniejszej sprawy wymagają by w postępowaniu wyjaśniającym przede wszystkim ustalić moment, na który stosunki wodne nie były naruszone. To ustalenie pozwoli na przeanalizowanie w czasie, począwszy od 2002 r. (pierwszy wniosek skarżącej w sprawie), działań podjętych przez określonych właścicieli gruntów oraz pozwoli na zbadanie związków przyczynowych między tymi działaniami, a skutkami w zakresie stosunków wodnych. Organ podkreślił, że we wnioskach inicjujących postępowanie strona przyznała, że rów wykonała we własnym zakresie. Istotne dla rozstrzygnięcia pozostaje wyjaśnienie zarówno tego, jaki skutek dla swoich gruntów wywołała strona wykopując rów wzdłuż działki nr 1/9, jak również, jaki skutek dla działki nr 1/9 miało zasypanie rowu wzdłuż działki nr 1/10. Ważne jest również zbadanie okoliczności wskazanych przez stronę, tj. wpływu inwestycji gminy F., której przedmiotem była budowa odwodnienia drogi, na stosunki wodne, w szczególności gdzie jest odprowadzana woda z rowu odwadniającego drogę. W skardze do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust 1 i 3 Prawa wodnego przez przyjęcie w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku skarżącej o takie uregulowanie stosunków wodnych aby spływająca do przydrożnego rowu woda, której dalszy odpływ wstrzymuje właścicielka działki nr 1/10, pochodząca z drogi gminnej, której zarządcą jest Gmina F., nie powodowała szkód na nieruchomości skarżącej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7,9, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż zgromadzone w sprawie dowody będące rezultatem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że sprawa jest rozpoznawana od 2005r. i że zaskarżona decyzja jest zaprzeczeniem dotychczasowych ustaleń popartych spójnym materiałem dowodowym i bezzasadnie dyskredytuje wydaną po kilku latach celowego przewlekania postępowania pierwszą merytoryczną decyzję. Zarzuciła decyzji SKO, że jest tendencyjna, wybiórczo wykorzystuje argumenty i manipuluje faktami. Zaprzeczyła jakoby wykopała rów przydrożny przy swojej posesji i wskazała na bezzasadne kwestionowanie opinii biegłego sądowego ze sprawy cywilnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę i w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ I instancji uchybił wskazanej wyżej zasadzie zawartej w art. 7 kpa. Przy rozstrzyganiu sprawy nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Jak wynika to wprost z treści art. 29 ust. 3 prawo wodne konieczne jest w niniejszej sprawie ustalenie przez organ, czy Gmina F. będąc właścicielem gruntu spowodowała zmiany stanu wody na gruncie i jakie, czy zmiany te wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie i na jakie, na czym ta szkodliwość polega oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy ustaloną zmianą stanu wody na gruncie a szkodami na gruncie sąsiednim. W realiach niniejszej sprawy sprowadza się to do ustalenia czy rzeczywiście Gmina F. wykonała po przeciwległej do skarżącej strony drogi gminnej rów z przepustem pod drogą w kierunku istniejącego i drożnego rowu po jej stronie drogi oraz czy skutkowało to szkodą na gruntach sąsiednich, co zarzuca skarżąca, a także jaki skutek dla swoich gruntów wywołała skarżąca wykopując rów wzdłuż działki nr 1/9 jak również, jaki skutek dla działki nr 1/9 miało zasypanie rowu wzdłuż działki nr 1/10 oraz jaki wpływ na stosunki wodne miała budowa odwodnienia drogi, a w szczególności gdzie odprowadzana jest woda z rowu odwadniającego drogę. W ocenie sądu dokonanie powyższych ustaleń i to w sposób po części wskazany przez organ II instancji powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzasadnia to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia na postawie art. 138 § 2 kpa, tak jak uczynił to organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Jak trafnie bowiem podkreśla się w piśmiennictwie, istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.