I SA/Sz 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa Zapobiegania Narkomanii na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie obowiązku zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Nr: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania "P" w S. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] Nr [...] odmawiającej, na podstawie przepisu art. 155 Kpa, zmiany swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...] w sprawie obowiązku zwrotu dotacji w kwocie [...] (brutto) częściowo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez "P" w S., przyznanej celem realizacji w 2006 r. zadań w ramach projektu "Tworzenie i prowadzenie punktów informacyjno-konsultacyjnych o narkotykach i narkomanii dla mieszkańców miast do 20.000 mieszkańców i wsi Województwa [...]", utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że - na mocy uchwały z dnia [...] Nr [...]- Zarząd Województwa [...] udzielił "P" w S. dotację na 2006 r. dla podmiotów niepublicznych realizujących zadania w ramach projektu pod nazwą "Tworzenie i prowadzenie punktów informacyjno-konsultacyjnych o narkotykach i narkomanii dla mieszkańców miast do 20.000 mieszkańców i wsi Województwa [...]", mieszczącego się w ramach Wojewódzkiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na lata 2006-2015. Zasady realizacji zadania oraz wydatkowania i rozliczenia dotacji określono umową Nr [...], zawartą pomiędzy Województwem [...], a "P". Zgodnie z treścią § 1 umowy, Zleceniodawca - Samorząd Województwa [...], zobowiązał się do przekazania Zleceniobiorcy – "P" w S., na rok 2006, środków finansowych w formie dotacji w kwocie [...], przeznaczonej na realizację Wojewódzkiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na lata 2006-2015. Zleceniobiorca zaś zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyska i na warunkach określonych umową. Celem przyznania wskazanej dotacji było stworzenie i prowadzenie punktu informacyjno-konsultacyjnego w C. Dalej, w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że - zgodnie z ustalonym w postępowaniu stanem faktycznym, wynikającym z zebranego materiału dowodowego - środki pochodzące z dotacji zostały wydatkowane na wynagrodzenie dla osoby prowadzącej ww. punkt informacyjno-konsultacyjny, chociaż w danym dniu osoba ta nie pełniła dyżuru w pełnym wymiarze godzin. Tym samym, dotacja przeznaczona na wynagrodzenie tej osoby za dany dyżur została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, albowiem została wypłacona za dyżur w pełnym wymiarze godzin, a więc nienależnie, gdyż dany dyżur w pełnym wymiarze godzin się nie odbył. Dlatego też, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi. W ofercie konkursowej złożonej przez "P", stanowiącej załącznik do umowy Nr [...], określającej zasady wydatkowania przyznanej dotacji, ustalono iż za godzinę pracy osoba dyżurująca otrzyma [...] (brutto). Według Kolegium, uzasadnione więc było wydanie w dniu [...] decyzji zobowiązującej "P" w S. do zwrotu nienależnie wykorzystanej dotacji w kwocie [...] (brutto). Następnie, Kolegium stwierdziło, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2008 r. "P" w S. wystąpiło o uchylenie ww. decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 Kpa. Przepis ten stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z redakcji tego przepisu wynika, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, konieczne jest zatem istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu takiej decyzji. Według Kolegium, Marszałek Województwa [...], odmawiając "P" uchylenia decyzji, słusznie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 155 Kpa, gdyż "P" nie wykazało interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [...]. Dalej, Kolegium wskazało, że "P" odwołało się od ww. decyzji Marszałka Województwa [...] i podniosło, że podjęta w lutym 2007r. decyzja o zwrocie środków z dotacji przyznanej "P" jest krzywdząca, nieadekwatna i podważa rzetelność realizacji zleconych "P" w 2006 r. zadań. Według "P", interpretacja sytuacji zaistniałej podczas realizacji zadań określonych jako "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie znajduje uzasadnienia w faktach, gdyż dotacja przeznaczona na wynagrodzenia została wydatkowana właśnie na ten cel. Ponadto, decyzja ta działa na szkodę interesu społecznego, albowiem w jej konsekwencji nie jest możliwa realizacja nowych, jak i kontynuowanie już rozpoczętych, ważnych dla regionu zadań. Uzasadniając natomiast swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, Kolegium uznało, że interes społeczny przemawia przeciwko uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...]. Naruszenie przez "P" przepisów ustawy o finansach publicznych prowadzi bowiem do przekonania, że dotowanie podmiotu, którego postępowanie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie leży w interesie społecznym. Kolegium zgodziło się z Marszałkiem, że forma konkursu ofert, jaka przewidziana jest przy przyznawaniu środków finansowych na dotacje, preferuje podmioty, które będą realizowały zadania objęte dotacją w sposób najbardziej profesjonalny i prawidłowy. A, decyzje podejmowane na podstawie przepisu art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana na mocy tego przepisu decyzji ostatecznej pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Odnosząc się dalej do treści odwołania, Kolegium wskazało, że "P" - argumentując, iż wydana decyzja działa na szkodę interesu społecznego, albowiem w jej konsekwencji nie jest możliwa realizacja nowych i kontynuowanie już rozpoczętych, a ważnych dla regionu zadań - nie dostrzegło, że działalność "P" powinna być prowadzona rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. A poza tym, według Kolegium, nie może być mowy o zaprzestaniu działalności "P" w wyniku zakazu ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne 3 lata, o którym mowa jest w przepisie art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, gdyż źródła finansowania zadań "P" nie są ograniczone do dotacji budżetowych. Wskazując ponadto, że pismem z dnia 25 lipca 2008 r., będącym uzupełnieniem odwołania, "P" podtrzymało swoje stanowisko w sprawie zaskarżonej decyzji oraz podniosło argumenty, będące rozwinięciem zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że te argumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, wobec ustalenia, iż decyzje oparte na treści przepisu art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, w związku z czym, organ odwoławczy posiada jedynie kompetencje rozpatrzenia takiej decyzji w kontekście jej legalności bez możliwości merytorycznego ustosunkowania się przedmiotu rozstrzygnięcia. Nie zgadzając się z ww. decyzją Kolegium, "P" w S. złożyło na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nastąpiło rażące naruszenie ustawy o finansach publicznych oraz z naruszeniem przepisów art. 6 i art. 7 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich starań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając skargę "P" podniosło, że nie może zgodzić się z Kolegium, jakoby interes społeczny przemawiał przeciwko uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...], gdyż "P" realizuje cele, będące odpowiedzią na zapotrzebowanie społeczne niesienia pomocy osobom uzależnionym, zagrożonym, ich rodzinom oraz instytucjom działającym w sferze spraw społecznych, podjęta zaś decyzja działa na szkodę interesu społecznego, gdyż uniemożliwia realizację i kontynuacje następujących, ważnych dla regionu zadań: 1/ Krajowe Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii zleciło do realizacji, wstrzymane w wyniku decyzji, trzy zadania publiczne na łączną kwotę [...], zaproponowane przez Oddział w S.: "Program dla osób uzależnionych będących rodzicami", "Program wsparcia dla rodzin osób używających i uzależnionych od narkotyków" oraz "Program profilaktyki narkomanii w miejscu pracy". Pierwszy program zakładał, że wyniku jego realizacji poprawi się funkcjonowanie ok. 20 rodziców mających problem z uzależnieniem (a tym samym ich rodzin). W ramach drugiego programu pomocą zostałoby objętych ok. 200 klientów indywidualnych, którzy skorzystaliby z poradnictwa rodzinnego, grupy wsparcia, pomocy i konsultacji prawnych. Ostatni, najbardziej nowatorski program (po raz pierwszy zlecany przez KBPN), przewidywał przeprowadzenie 2 edycji szkolenia obejmującego ok. 100 bezpośrednich uczestników projektu (przedstawicieli pracodawców) i ok. 1000 pośrednich uczestników. W wyniku decyzji Marszałka, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii odstąpiło od realizacji zawartej w dniu 2 stycznia br. umowy. Bardzo dobrze ocenione programy nie zostały wprowadzone w życie, a ponad 1300 osób zostało pozbawionych możliwości pomocy. 2/ Od stycznia 2004 Oddział w S. prowadzi świetlicę środowiskową "M", w której fachową pomoc i opiekę znajduje codziennie 30 dzieci, pochodzących ze środowisk zagrożonych marginalizacją życia społecznego, z rodzin niepełnych, nad którymi opiekę sprawuje sąd rodzinny lub MOPR w S.. Zamknięcie placówki ze względu na brak środków na jej utrzymanie pozbawiło 30 dzieci i ich rodziny nie tylko miejsca, w którym otrzymują pomoc szkolną i opiekę psychologa, ale przede wszystkim - codziennego posiłku. Zaniechanie dalszej edukacji społecznej spowodowało utratę dotychczas zdobytych umiejętności i powrót na margines życia. Świetlica była wielokrotnie kontrolowana i żaden z organów kontrolujących nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości. 3/ Od 2005 r. Oddział realizuje projekty w ramach programu PHARE. We współpracy z Niemcami odbyły się dwa projekty transgraniczne: pierwszy - związany z profilaktyką narkomanii i drugi - związany z przeciwdziałaniem agresji i przemocy. Uniemożliwienie startu w konkursach wyklucza Oddział w S. z realizacji trzeciego modułu dotyczącego profilaktyki HIV/AIDS wśród młodzieży, mimo że jego wstępne założenia zostały już przez strony omówione i zaakceptowane. Niemożność realizacji projektu czyni "P", w oczach niemieckiej strony, partnerem nierzetelnym i niewiarygodnym. Dotychczasowe kontrole prowadzone przez "E" nie wykazały żadnych niedociągnięć. 4/ W 2007 r. Oddział w S. objął opieką 11 rodzin dzieci uzależnionych od substancji psychoaktywnych. Rozpoczętej pracy z rodzinami nie sposób przerwać w dowolnym momencie. Terapia grupowa rządzi się własnymi prawami, na które nie mają wpływu decyzje finansowe. Pozbawienie tych ludzi właściwego wsparcia psychologa i terapeuty spowoduje znaczne straty o charakterze psychicznym i osobowościowym. 5/ Oddział nie może starać się o pozyskanie środków zarówno na działania o charakterze psychoedukacyjnym (objęcie opieką osób uzależnionych od substancji psychoaktywnych, pomoc ich rodzinom i przyjaciołom - pod opieką punktu wciąż pozostaje około 30 osób), a także na działania o charakterze informacyjno-edukacyjnym (w tym roku [...] Oddział PTZN zaplanował wspólnie z uczelniami wyższymi S. specjalne projekty edukacyjne dla studentów pierwszych lat w ramach dni adaptacyjnych). 6/ Członkowie [...] Oddziału "P" w latach ubiegłych zainwestowali sporo środków własnych na podniesienie kwalifikacji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, pracy ze sprawcą i ofiara przemocy. Pozyskiwane do tej pory środki pozwalały na prowadzenie między innymi programu "Starszy Brat, Starsza Siostra". Opieką otoczono 12 dzieci, tworząc dwanaście par: dziecko-wolontariusz. Konsekwencją uniemożliwienia starania się ośrodki finansowe na realizację tego programu jest pozbawienie tych dzieci odpowiedniego wsparcia i przerwanie z nimi pracy. Ponadto, "P" podniosło, że dyżur, za który została zwrócona kwota [...] (brutto) de facto odbył się i podało okoliczności spóźnienia się osoby wyznaczonej na dyżur, jak też wskazało na osobisty konflikt K.F., który kontrolował punkt konsultacyjny z "P", a także na okoliczność, że osoba podejmująca w Urzędzie Marszałkowskim decyzję, ustnie wyraziła opinię odmienną od tej, jaka znalazła się w decyzji pisemnej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zasadności zarzutów w niej podniesionych i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Znajdujący zastosowanie w tej sprawie przepis art. 155 Kpa - stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio - należy interpretować, zgodnie z poglądami wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. o sygn. akt III SA 1207/95, publ. w Lex Nr 27431, w ten sposób, że: postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i, czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może zaś polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej; decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych. Podzielając poglądy w wyżej przedstawionym wyroku, należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji nie udzielają odpowiedzi na pytanie, dlaczego w sprawie zainicjowanej wnioskiem "P" nie zaistniały przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, nakładającej na "P" obowiązek zwrotu dotacji w kwocie [...], ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, a to oznacza także, że decyzje te w istocie nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Na podstawie analizy treści tych decyzji nie można bowiem ustalić, jakimi kryteriami kierowały się organy obu instancji stwierdzając, że przesłanki te nie zaistniały w sprawie. Ponadto, uzasadnienia tych decyzji nie zawierają w ogóle odniesienia się tych organów do argumentacji "P", które w obszernych pismach wskazywało na swój interes i interes społeczny w uchyleniu ww. decyzji ostatecznej. Zarówno bowiem we wniosku o uchylenie decyzji oraz pismach uzupełniających, a następnie w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 25 lipca 2008 r., uzupełniającym odwołanie, "P" w sześciu punktach wymieniło zadania, jakie realizuje w latach 2006-2015 w Województwie [...] i, jakie negatywne skutki społeczne spowoduje przerwanie realizacji wdrożonych już programów. Treść tego pisma została niemal w całości powtórzona następnie w skardze do tut. Sądu. Ponadto, w odwołaniu od decyzji organu I instancji "P" zawarło wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która umożliwiłaby szybsze wyjaśnienie kwestii spornych, do której to kwestii Kolegium także w ogóle się nie odniosło. Te wyżej wskazane okoliczności wskazują, że decyzje te nie odpowiadają nie tylko wymogom przepisu art. 155 Kpa, gdyż nie oceniono w nich wykazywanego przez "P" interesu, ale także wymogom przepisu art. 107 § 3 Kpa, stanowiącego, że: uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, w części odnoszącej się do argumentacji "P", zawiera w istocie jedynie stwierdzenie, że okoliczność naruszenia przepisów prawa przez podmiot dotowany przemawia przeciw interesowi społecznemu we wspieraniu podmiotu, który postępuje w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem i w ten sposób sam naraża swoich podopiecznych na niemożność uzyskania wsparcia, jak też wskazania, że źródła finansowania zadań "P" nie są ograniczone do dotacji budżetowych. Taka argumentacja, w której organ odwołuje się do skutków i konsekwencji zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej, zobowiązującej "P" do zwrotu dotacji, nie oznacza, że zbadano interes społeczny i słuszny interes strony, w rozumieniu przepisu art. 155 Kpa. Skoro bowiem "P", szczegółowo wymieniło będące w realizacji programy, a organ ten nie tylko że nie poddał ocenie tej argumentacji z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, ale także nie wskazał, czy jest możliwe, aby wdrożone do realizacji przez "P" programy były kontynuowane przez inne podmioty w podobnych lub zbliżonych formach, jak to czyni "P" w Województwie [...], ani też, czy inne podmioty zajmujące się problematyką zapobiegania narkomanii mogą przejąć niejako i kontynuować za "P" projekty transgraniczne, to oznacza, że nie oceniono interesu społecznego i słusznego interesu strony. Pominięto przy tym okoliczność, że działalność "P" jest realizacją zadań władz województwa w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w ramach Wojewódzkiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na lata 2006-2015, co z punktu widzenia wartości społecznych jest niezwykle istotne i wymaga (w świetle art. 155 Kpa) rozważenia, czy ten ważny interes społeczny może być zniweczony przez fakt późniejszego rozpoczęcia dyżuru we wskazanym dniu, bez wyjaśnienia, czy opóźnienie to było usprawiedliwione. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie przepisu art. 155 Kpa, nie oznacza dowolności, gdyż taka decyzja powinna być podjęta po wszechstronnej i racjonalnej ocenie wszystkich okoliczności sprawy. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zawiera oceny przesłanek, określonych w art. 155 Kpa, skoro organ ten, poza opisem stanu faktycznego w sprawie, powtórzył w istocie stwierdzenie organu I instancji, że działalność Towarzystwa powinna być prowadzona rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś źródła finansowania zadań "P" nie są ograniczone do dotacji budżetowych, jak też, że decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 155 Kpa mają charakter uznaniowy, dlatego Kolegium może ocenić takie decyzje tylko z punktu widzenia ich legalności. Taka argumentacja organu odwoławczego nie zawiera oceny przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, a okoliczność, że decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 155 Kpa mają charakter uznaniowy, jest oczywista, lecz nie oznacza to, że mogą być to decyzje dowolne, a takimi niewątpliwie są decyzje, które nie wyjaśniają kryteriów, jakimi kierowały się organy wydając decyzję uznaniowe, w szczególności zaś jeżeli nie wskazują one oceny ww. przesłanek. Także, okoliczność, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wniosku "P" o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oznacza, że decyzja ta nie wyjaśnia stronie przyczyn odmowy uwzględnienia tego wniosku. W tej sytuacji, wobec niemożności poddania przez Sąd ocenie kryteriów, jakimi kierowały się organy w tej sprawie wydając decyzje - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 155 i 107 § 3 Kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.