II GSK 1051/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie: S. NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. S. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1681/08 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę S. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 listopada 2007 r. Pan S. P. zwrócił się do ZUS Oddział w K. z wnioskiem, uzupełnionym pismem z dnia 18.03.2008 r., o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, ewentualnie rozłożenie go na raty na 5 lat (z karencją do czasu znalezienia zatrudnienia). Wniosek swój płatnik uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną i wyjaśnił, że w sierpniu 2007 r. zmuszony był zakończyć prowadzenie działalności gospodarczej, z uwagi na wypowiedzenie umowy najmu lokalu, w którym prowadził bar, w który zainwestował 80.000.00 zł,. Próby wznowienia działalności nie przyniosły rezultatu, ma 58 lat, jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku, ma małe możliwościami zatrudnienia, na utrzymaniu ma dwie studiujące córki, z powodu złej sytuacji finansowej oraz w celu zmniejszenia kosztów, zmuszony był zamienić mieszkanie na mniejsze. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ZUS odmówił umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, natomiast umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w części dotyczącej składek należnych za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez samych ubezpieczonych oraz ubezpieczenie zdrowotne finansowane z własnych środków przez ubezpieczonych. W ocenie organu w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi nieściągalność - zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. – dalej u.s.u.s.). Zachodzi natomiast przesłanka określona art. 28 ust. 3a ww. ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 1, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie) - ponieważ wnioskodawca nie posiada stałych źródeł dochodu, korzysta z dofinansowania do opłat mieszkaniowych z urzędu miasta, ma na utrzymaniu dwie studiujące córki, ma problemy zdrowotne z, uwagi na które nie może podjąć zatrudnienia w pełnym wymiarze. ZUS podkreślił jednak, że ustawowe przesłanki nie obligują organu do uwzględnienia wniosku strony. Podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o uznanie administracyjne organ wziął pod uwagę, że płatnik posiada majątek rzeczowy (książki, obrazy w charakterze pamiątki rodzinnej, samochód Fiat 125P z 1978 r. wartości ok. 400 zł), środki ze sprzedaży którego mogłyby poprawić sytuację płatnika i umożliwić podjęcie próby spłaty zadłużenia, córki wnioskodawcy otrzymują kwartalnie 500 zł z polisy po zmarłej matce oraz pobierają stypendia z uczelni (519 i 310 zł) a po ukończeniu studiów mogą przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Wskazano na równość płatników wobec prawa i niezasadność uprzywilejowania jednego płatnika wobec pozostałych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. organ utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że zgromadzone dowody jednoznacznie wskazują na stan całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ustalono, że S. P. nie prowadzi działalności gospodarczej, jest zarejestrowany jako bezrobotny, nie podejmuje zatrudnienia z przyczyn obiektywnych, cierpi na chorobę serca i kwalifikuje się do operacji, na bieżące utrzymanie zaciąga kredyty z kart kredytowych. W tej sytuacji organ przyjął, że choroba i wiek S. P. w bardzo poważny sposób ograniczają, jeśli nie uniemożliwiają mu, podejmowania pracy zarobkowej i uzyskiwania dochodu na opłacenie zaległych należności. Według ZUS pomimo ustalenia, że w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., interes wnioskodawcy i jego córek nie zasługuje jednak na ochronę. Zobowiązany nie został uznany za niezdolnego do wykonywania jakiejkolwiek pracy, może korzystać i korzysta z pomocy rzeczowej rodziny, jego córki po ukończeniu studiów mogą podjąć pracę i przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Oddalając skargę WSA w K. wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. określa jednoznacznie, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności - ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd I instancji stwierdził, iż dokonując oceny sytuacji skarżącego ZUS wziął pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględnił sytuację materialną zainteresowanego w kontekście możliwości zatrudnienia, aktualnie osiągane dochody, stan majątkowy, uwzględnił jego zobowiązania finansowe, jak również wysokość ponoszonych kosztów utrzymania rodziny i stan zdrowia Skarżącego. Organ odniósł się do wszystkich okoliczności i dowodów w świetle przesłanek uregulowanych w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. WSA podniósł, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ww. przepisów zastosowanie ma instytucja uznania administracyjnego, prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, organ może - ale nie musi - umorzyć należności nawet w razie stwierdzenia istnienia prawem przewidzianych przesłanek, a kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości. Sąd I instancji podkreślił, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych - w warunkach uznania administracyjnego - decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ - wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej - dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. S. P. powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. - wnosząc o jego uchylenie i zmianę poprzez uwzględnienie skargi S. P. oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) - zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, która w istocie zmierza do uznania, iż w zakresie zastosowania instytucji tzw. uznania administracyjnego mieści się dowolność w stosowaniu prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. sankcjonuje dowolność w wydawaniu decyzji administracyjnych, co niewątpliwie nie mieści się w zakresie instytucji tzw. uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustanowiona art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, by kwestionowane orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art.183 § 2 p.p.s.a., zaskarżony wyrok Sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że stan faktyczny sprawy - ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przy wyrokowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. - skutkował przyjęciem, iż wnioskodawca spełnił przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, przewidziane art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność, w rozumieniu ust. 3 tego artykułu) a także określone w art. 28 ust. 3a ww. ustawy w związku z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, istota sporu sprowadza się zatem do interpretacji granic uznania administracyjnego, co rzutuje na ocenę dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zasadności wydanej w sprawie decyzji uznaniowej. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, według którego z kolei należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być - w uzasadnionych przypadkach - umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, przy czym szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, reguluje powołane rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., wydane na odstawie art. 28 ust. 3b ustawy. Zawarta w przywołanych uregulowaniach "możliwość" umorzenia należności oznacza, że decyzje wydawane w tym przedmiocie nie mają charakteru decyzji związanych, a ww. przepisy wprowadzają rozstrzygnięcia, które mogą być uzależnione od woli organu. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek dłużnika uzasadnione będzie wyłącznie wówczas, gdy w sprawie zostaną spełnione prawem przewidziane przesłanki, takie jak "całkowita nieściągalność" (art. 28 ust. 2. ustawowe przypadki której ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s.), a w sytuacji opisanej w ust. 3a (należności ubezpieczonych będących płatnikami - mimo braku całkowitej nieściągalności) w uzasadnionych przypadkach, dookreślonych aktem wykonawczym. Organ umarzając należności z tytułu składek nie może się więc kierować przesłankami innymi niż prawem przewidziane. Wola organu można zaś decydować o treści rozstrzygnięcia jedynie wtedy, gdy sytuacja wnioskodawcy odpowiada określonym przepisami wymogom, a mimo to organ dopatrzy się innych, nieokreślonych w przepisach okoliczności, które przemawiać będą za odmownym załatwieniem sprawy. Okoliczności te - aby decyzja nie miała charakteru przekraczającej uznanie administracyjne swobody - muszą być przekonujące do odstąpienia od umorzenia, mimo ziszczenia się prawem określonych wymogów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej uzasadnia zawarte w niej wnioski. Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł bowiem, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odmowy umorzenia należności z tytułu składek wskazują na dowolność w zastosowaniu prawa i jest to wynikiem nieprawidłowego odczytania "uznania administracyjnego" w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. I tak: wobec wiążącego ustalenia - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nieściągalności z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, wskazanie jako przyczyny odmowy umorzenia należności z tytułu składek istnienie majątku w skład którego wchodzą wartościowe przedmioty świadczy o tym, że decyzja przekracza granice swobody uznania administracyjnego. Ustalenia co do majątku zobowiązanego i ocena czy można z niego prowadzić egzekucję dotyczą bowiem przesłanki nieściągalności. Tym samym zaś nie mogą być skutecznie powoływane jako okoliczność pozwalająca na wydanie decyzji oderwanej od ustawowych przesłanek, zależnej wyłącznie do woli organu. Odmowy umorzenia należności z tytułu składek nie uzasadnia też stwierdzenie, że dłużnik korzysta z pomocy członków rodziny, w sytuacji gdy ustalono, że studiujące córki wnioskodawcy, wspólnie z nim zamieszkujące otrzymują kwartalnie 500 zł z polisy po zmarłej matce oraz stypendia (519 i 310 zł). Nie ulega wątpliwości, że - jak stwierdził Sąd I instancji - należności z tytułu składek mają publicznoprawny charakter, podlegają ściągnięciu przed innymi należnościami, objęte są dziesięcioletnim przedawnieniem, a z uwagi na cel, na jaki są przeznaczane, na organie spoczywa obowiązek wykorzystanie wszelkich środków celem ich ściągnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro mimo to ustawa przewiduje możliwość ich umorzenia, tzn. że ww. okoliczności nie świadczą automatycznie o przewadze interesu ogólnospołecznego nad interesem dłużnika i nie mogą same z siebie przemawiać za odmownym załatwieniem sprawy. Dłużnikiem jest wnioskodawca, zatem fakt, iż jego córki po ukończeniu studiów i podjęciu pracy będą osiągać dochody – nie świadczy o tym, że umorzenie zaległych należności ich ojca z tytułu składek byłoby przedwczesne. Zdaniem składu orzekającego podzielić należy pogląd, że gdy w sytuacji finansowej zobowiązanego zachodzi konieczność sięgania przez niego do środków pomocy państwa odmowa umorzenia należności z tytułu składek jest sprzeczna z jego interesem, ze społeczną funkcją instytucji umorzenia, nie jest też zgodna z interesem publicznym. (v. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - jako oparta na usprawiedliwionych podstawach - zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowa interpretacja decyzji uznaniowych, przewidzianych przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym, prowadzi do wniosku, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek -mimo istnienia prawnych przesłanek ku temu - wymaga zaistnienia indywidualnych w danej sprawie okoliczności uzasadniających odstąpienie od prawem uregulowanej zasadności umorzenia. W świetle tego co zostało wyżej powiedziane, wobec niepodważanego stanu faktycznego przy braku naruszeń przepisów postępowania, zachodziły podstawy do rozpoznanie skargi. Skoro zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami, przyjętymi w zaskarżonym wyroku, skarżący spełnił wymogi do umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a brak okoliczności, które - mimo to - pozwalałyby organowi na wydanie decyzji odmownej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.