II SA/Wa 1608/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA - Adam Lipiński, - Bronisław Szydło, Protokolant - Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] października 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powyżej określony rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Komendant Główny Policji w przedmiotowym rozkazie personalnym, określił wysokość uposażenia zasadniczego, wysokość dodatku służbowego i wysokość dodatku specjalnego, przysługujących R. W. od dnia 1 stycznia 2008 r., jednocześnie tym rozkazem zwolnił go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, związanego ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidacją grupy 16a. Ponadto wskazał, że dotychczasowe stanowiska, występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2 wskazanego rozporządzenia. Organ podniósł również, że stosownie do § 5 pkt 2, policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku, zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego, określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. W tym stanie rzeczy rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe, określone dla stanowisk policyjnych oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych. Zgodnie z przywołaną regulacją, stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych zaszeregowane uprzednio w grupie [...] zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Zdaniem organu, przytoczony przepis nie oznacza, że skarżący został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Organ uznał, iż z treści § 6 tegoż rozporządzenia wynika, że zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymania, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń, przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Przy ustalaniu grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego, wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, stosuje się jednolite stawki wymienione w załączniku nr 1. Organ podniósł, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. dokonano również przebudowy wybranych składników systemu uposażeń policjantów. Pewnej modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego. Maksymalna stawka tego dodatku została obniżona do 30% kwoty bazowej. Stosownie do § 3, policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. przysługiwał dodatek specjalny lub kontrolerski w kwocie wyższej od wynikającej z przepisów niniejszego rozporządzenia, przysługujący mu dodatek funkcyjny albo służbowy podwyższa się o kwotę nadwyżki dodatku specjalnego lub kontrolerskiego. Tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z: 1) rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez obrazę przepisu art. 38 i art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wobec obniżenia dotychczasowego stanowiska bez zachowania wymaganych procedur, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 Kpa Skarżący, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r., w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Organ I instancji (Komendant Główny Policji) w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., w jego podstawie prawnej, powołał art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powyżej przytoczony przepis jest przepisem kompetencyjnym, określa organy właściwe do wydania decyzji w sprawach w nim określonych. W sprawie bezsporne jest, iż skarżącego zwolniono z zajmowanego stanowiska [...] i mianowano na stanowisko [...]. Mianowanie na stanowisko służbowe w służbach mundurowych cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Podkreślić jednak należy, że zwolnienia funkcjonariusza Policji z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowania go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne, jest dopuszczalne zawsze, o ile owo mianowanie nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Taki wniosek wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Decyzja o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe powoduje powstanie stosunku służbowego. W następstwie takiej decyzji powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady trwałości decyzji może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych i to również w formie decyzji. Co za tym idzie, organ zwalniając skarżącego z zajmowanego stanowiska mógł to uczynić jedynie poprzez mianowanie go na stanowisko równorzędne. Wydana w tym przedmiocie decyzja, powinna respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadniona, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 107 § 3 Kpa wskazuje m.in. na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX nr 41390). W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają zatem takie kwestie, jak: wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Kontroli Sądu podlega również kwestia interpretacji przepisów prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243). W ocenie Sądu, organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy stanowisko na które został mianowany skarżący jest równorzędne w stosunku do stanowiska, z którego został odwołany. Nie określono parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja jest niewystarczająca, co uniemożliwiło Sądowi ocenę, czy faktycznie stanowiska te są równorzędne. Mając na uwadze podaną w decyzji organu I instancji podstawę prawną, jak również argumentację powoływaną przez organy obu instancji, stwierdzić należy, iż dopiero jednoznaczne i precyzyjne określenie istotnych dla oceny równorzędności stanowisk elementów stosunku służbowego funkcjonariusza Policji pozwoli Sądowi określić, czy będące przedmiotem sporu mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe nie jest, jak twierdzi skarżący, mianowaniem na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem Sądu, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko, wymaga szczegółowego określenia, czy stanowiska te można ocenić jako równorzędne. Sąd nie kwestionuje zatem uprawnienia organu do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko w związku z podjętymi zmianami organizacyjnymi, wynikającymi ze zmian przepisów prawa. Sąd podkreśla jednak, że zaskarżona decyzja i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny pozostawia zbyt wiele wątpliwości, przez co uniemożliwia kontrolę jego prawidłowości. Podkreślić należy, że niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury organizacyjnej w Policji. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie funkcjonariusza Policji na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne. Obowiązek precyzyjnego określenia, wyjaśnienia i wykazania, że przedmiotowe stanowiska są równorzędne jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do obowiązującej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 tej ustawy). Przedstawione powyżej braki rozstrzygnięć organów I i II instancji powodują, że nie jest niemożliwe ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a tym samym, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający rozkaz personalny organu I instancji, zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, i art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.