I SA/Wa 1614/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości położonej w Gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie wniosku Wójta Gminy R. o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności tej nieruchomości, a Minister Budownictwa działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności tej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, co oznacza, zdaniem organu, że przejęcie prawa własności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione były przesłanki określone w tym przepisie. Minister Infrastruktury podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], objętych Kw nr [...] był W. K. Zdaniem Ministra Infrastruktury, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy części ww. działek były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną gminną nr [...] - "przez wieś P.", wymienioną w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...]listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji W. K. zarzucił, że droga łącząca P. i wieś P. istnieje na działkach jego sąsiadów – W. D. (działka nr [...]) i M. S. (działka nr [...]). Minister Infrastruktury podał, że jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej będącej w aktach sprawy, widoczne są dwie drogi prowadzące do wsi P: jedna z nich (działka drogowa nr [...]) leży wzdłuż działek nr [...],[...], nr [...], nr [...], nr [...] i dalej do wsi P., zaś druga działka (działka drogowa nr [...]) leży wzdłuż działki nr [...] i dalej przecina działki nr [...] i nr [...], a na mapie ewidencyjnej z dnia 12 października 2005 r. jest wytyczona także inna od pozostałych droga przecinająca działki nr [...] i nr [...] z wyodrębnionymi działkami nr [...] i nr [...]. Minister Infrastruktury podał, że organ wojewódzki wydał decyzję odmowną uzasadniając, iż pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie istniała droga publiczna, Wskazał także, iż przez wieś P. przebiega droga o nr geod. [...] usytuowana pomiędzy działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jako powód nieustalenia przebiegu drogi publicznej gminnej wymienionej w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1987 r. podał brak stosownych dokumentów w Starostwie Powiatowym w S. oraz w Archiwum Państwowych w S. Jeżeli więc przyjąć, stwierdził Minister Infrastruktury, iż przedmiotowa droga miała w dniu 31 grudnia 1998 r. inny przebieg niż obecnie, to należało tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić i udowodnić, przy czym nie jest możliwe zasłanianie się brakiem dokumentów w sytuacji, gdy ww. uchwałę z dnia [...] listopada 1987 r. podjął organ stopnia wojewódzkiego. Minister Infrastruktury stwierdził, że stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, organ wojewódzki powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bowiem na nim spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich kwestii mających znaczenie w sprawie, w tym także dokonanie konkretnych ustaleń co do przebiegu drogi nr [...] wymienionej w uchwale z dnia [...] listopada 1987 r.; skoro uchwałę wydała b. Wojewódzka Rada Narodowa w S., należało podjąć działania zmierzające do odszukania dokumentów pozwalających na zlokalizowanie właściwego przebiegu przedmiotowej drogi publicznej nie tylko w archiwum państwowym, lecz także w jednostkach organizacyjnych urzędu wojewódzkiego działających w S. oraz w innych jednostkach administracji publicznej, a także w jednostkach drogownictwa, w celu zbadania jaki był rzeczywisty przebieg drogi, istnieje również możliwość powołania biegłego, a zatem, zdaniem Ministra Infrastruktury zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości położonej w Gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 4. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, a w niniejszej sprawie zdaniem Sądu organ nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, i dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. 5. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a następnie ich ocena - pod kątem zbadania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na dzień 31 grudnia 1998 r. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.