I SA/Wa 1631/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta O., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w O. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta O. pismem z dnia 28 lutego 2008 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w O. Dodatkowo organ podniósł, że Prezydent Miasta złożył oświadczenie, że do wszystkich rodziców uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w O., zostały wysłane pisma informujące o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2008 r. Organ II instancji wyjaśnił, że dzieciom z likwidowanej szkoły, organ prowadzący zapewnił możliwość kontynuowania nauki w dwóch [...] szkołach: w Szkole Podstawowej nr [...] w O., ul. [...] i w Szkole Podstawowej nr [...] w O., ul. [...]. Przyczyną zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] jest racjonalizacja sieci szkolnej w O. podyktowana względami demograficznymi oraz dążenie do zabezpieczenia uczniom lepszych warunków nauki. W roku szkolnym 2007/2008 do Szkoły Podstawowej nr [...] w O. uczęszczało [...] dzieci. Przewidywana liczba uczniów w szkole w następnych latach waha się od 226 uczniów w roku szkolnym 2008/2009 do 244 uczniów w roku 2013/2014. Miasto O. zapewniło zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieciom, których droga do szkoły w ich obwodzie przekracza odległości wymienione w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Miasto także zaplanowało zmienić usytuowanie przystanków autobusowych przy szkołach nr [...] i nr [...] tak, aby droga z przystanku do szkoły była jak najkrótsza, a także zsynchronizować rozkłady jazdy autobusów MZK z godzinami rozpoczynania i kończenia zajęć lekcyjnych w szkołach. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w O. z dniem 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Kurator Oświaty stwierdził, m. in., że 1) zamiar likwidacji szkoły wzbudził sprzeciw rodziców oraz nie uzyskał pozytywnych opinii [...] związków zawodowych nauczycieli: [...] oraz Związku [...]; 2) przeniesienie uczniów likwidowanej szkoły do Szkoły Podstawowej nr [...] i do Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje zagęszczenie uczniów w licznych już obecnie tych szkołach, wydłuży czas pracy szkół i nie poprawi bezpieczeństwa uczniów; 3) organ prowadzący nie dopełnił wymogu powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta O. złożył zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej. Rozpatrując to zażalenie Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pogorszą się warunki nauczania i opieki dla uczniów likwidowanej Szkoły oraz w Szkołach nr [...] i [...] O.. Zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w O. jest nieuzasadniony. Ponadto prognozy demograficzne, jako jedna z przyczyn zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym. Minister podniósł, że z uwagi na zwiększenie liczby uczniów w obu szkołach podstawowych, może nastąpić pogorszenie warunków realizacji podstawy programowej w zakresie wychowania fizycznego, co w efekcie może wpłynąć niekorzystnie na rozwój psychofizyczny uczniów oraz może nastąpić wydłużenie czasu pracy dla wszystkich uczniów. Organ II instancji podzielił opinię Kuratora Oświaty, że likwidacja Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje zwiększenie liczby uczniów dojeżdżających do Szkół nr [...] i [...], co nie gwarantuje zapewnienia bezpieczeństwa w drodze do i ze szkoły dla większej niż dotąd liczby dzieci. Droga uczniów do i ze szkoły wydłuży się, a tym samym wydłużeniu ulegnie czas pobytu dzieci poza domem. Minister dodał, że organ prowadzący nie jest w stanie zapewnić opieki świetlicowej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że warunki nauki i opieki w Szkole Podstawowej nr [...] i w Szkole Podstawowej nr [...] po likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] będą znacznie gorsze niż dotychczas. Rodzice uczniów zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] na zebraniu w dniu 4 lutego 2008 r. oraz poprzez wysłanie indywidualnych zawiadomień do rodziców uczniów w dniu 30 stycznia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić głównej przesłanki zamiaru likwidacji szkół. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1450/2005 wyjaśnił, że podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych organy gminy nie mogą pomijać stanowiska, społeczności lokalnej, w tym sprzeciwów wobec likwidacji szkoły. Przeciwko likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] wypowiedział się, m. in. Zarząd [...] w O. [...], Oddział Związku [...] w O., wielokrotnie - Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta O.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK- A 2002/3/30) i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 sygn. akt I SA/Wa 1636/2006 oraz zarzucił organowi naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewskazanie żadnego przepisu nakładającego na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, którego organ nie wypełnił lub co do którego istnieje realna groźba jego niewykonania. Prezydent Miasta O. zarzucił także naruszenie art. 107 § 3, art. 8, 11 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do zarzutów niezgodności z prawem postanowienia [...] Kuratora Oświaty podniesionych w zażaleniu. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że byłaby podstawa do odmowy wydania pozytywnej opinii, gdyby gmina nie dawała gwarancji wypełnienia obowiązków z art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, tj. nie zapełniła środków transportu, bądź kwot na pokrycie kosztów dojazdu do szkół. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że argumenty za likwidacją Szkoły Podstawowej nr [...] zostały wyczerpująco wymienione w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...]. Uchwała ta nie przywołuje argumentów ekonomicznych likwidacji szkoły. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, iż pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityka państwa. Przy wydawaniu opinii dotyczącej likwidacji szkoły kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej. Kurator bierze też pod uwagę możliwość zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3 a tej ustawy, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja przepisu art. 59 ust. 2 ustawy w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Opinia kuratora oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły. Kurator będąc organem odpowiedzialnym za politykę oświatową na terenie województwa wydając przedmiotową opinię jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Kierując się dostępnością edukacji oraz odpowiednim poziomem nauczania bierze też pod uwagę warunki, jakie uczniom zostaną zapewnione w nowej szkole. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił skargę jako niezasadną. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd podziela pogląd Ministra, że wprawdzie organ prowadzący podał gdzie uczniowie likwidowanej Szkoły Podstawowej nr [...] będą mieli możliwość kontynuowania dalszej nauki wskazując konkretne szkoły podstawowe, to jednak likwidacja przyczyni do znacznego pogorszenia warunków nauki i opieki uczniów likwidowanej szkoły, jak i szkół do których dzieci zostaną przeniesione. Prognozowane dane demograficzne wskazują, że liczba uczniów w Szkole nr [...] w kolejnych latach będzie systematycznie wzrastać i w roku szkolnym 2013/2014 wyniesie 244 uczniów. Ustalono też, że w związku z likwidacją tej Szkoły do Szkoły nr [...] musiałoby uczęszczać [...] uczniów, a do Szkoły nr [...] – [...] uczniów. Taka znaczna liczba uczniów spowoduje zwiększenie liczby oddziałów, a to przyczyni się do zwiększenia wskaźnika zmianowości – w Szkole nr [...] z [...] do [...], a Szkole nr [...] z [...] do [...]. Ponadto wydłuży się czas nauki uczniów do godzin przedwieczornych. Utrudniona też będzie możliwość korzystania przez dzieci z zespołu urządzeń sportowych i korekcyjnych z tego powodu, że konieczne będzie prowadzenie zajęć w sali gimnastycznej dla więcej niż jednej grupy jednocześnie. Prawidłowe jest też stanowisko organów, że przy tak dużej liczbie uczniów istnieje prawdopodobieństwo niezapewnienia przez organ prowadzący uczniom likwidowanej szkoły możliwości korzystania ze świetlicy, co przewidziane jest w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z akt sprawy w Szkole nr [...] będzie zapewniona opieka świetlicowa tylko dla [...] nowych uczniów, a w Szkole nr [...] dla [...] osobowej nowej grupy uczniów. Likwidacja spowoduje też zwiększenie liczby uczniów dojeżdżających do Szkół nr [...] i [...] a z tym wiąże się możliwość zmniejszenia bezpieczeństwa uczniów w drodze do szkoły i ze szkoły. Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego odnoszącego się do przekroczenia przez [...] Kuratora Oświaty uprawnień przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, że formułując ten zarzut Prezydent Miasta O. nie wziął pod uwagę ustaleń orzekających w tej sprawie organów, z których wynika, że wprawdzie kontynuowanie nauki przez uczniów likwidowanej szkoły zostało zapewnione, ale w warunkach gorszych niż dotychczasowe. Zapewnienie możliwości kontynuowania nauki nie oznacza, że mają to być warunki, które nie są przynajmniej równie dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, mniejszą dostępność do opieki świetlicowej i wydłużony czas pobytu w szkole. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).