III SA/Gl 1337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. przy udziale – sprawy ze skargi D.M. (M.) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] skierowaną do J.P., a wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez adw. J.P. jako pełnomocnika D.M. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na [...] rok dla D.M. Ta decyzja również była adresowana do J.P. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, iż wnioskodawca (D.M.) [...]r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do łącznej powierzchni [...] ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni roślin z grupy upraw podstawowych do powierzchni [...] ha. W czasie kontroli danych zawartych we wniosku z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni. Ustalono, że do powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina L., powiat w., województwo [...]. ubiega się również inny producent R.D, a powierzchnia zadeklarowana przez obu wnioskodawców jest większa niż całkowita powierzchnia ewidencyjna działki. W dniu [...]r. D.M. złożył korektę deklaracji gruntów rolnych oraz wyjaśnił, że sporna działka była przez niego dzierżawiona do [...]r. i w związku z tym poczynił na niej wskazane zabiegi agrotechniczne. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji uznał, że sporna działka nie była użytkowana przez D.M., co skutkuje wykluczeniem działki rolnej o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z płatności, zarówno jednolitej płatności obszarowej jak i płatności uzupełniającej. Ustalenia te stanowiły podstawę do wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą przyznano stronie (D.M.) płatności na rok [...] r. do powierzchni pozytywnie zweryfikowanej i wymierzono sankcje na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L345 z 20 listopada 2004 r.) oraz na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L141 z 30 kwietnia 2004 r.). Decyzję adresatowi (J.P. skutecznie doręczono [...] r. W odwołaniu strona (odwołanie złożył pełnomocnik D.M.) zaskarżyła wydaną decyzję w całości podnosząc wydanie jej z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, błędnych ustaleniach faktycznych i naruszeniem prawa materialnego – art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Organ odwoławczy rozpatrując ponownie całą sprawę wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy wskazanej wyżej strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o płatności (...) są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Innymi słowy to wnioskodawca powinien udokumentować, że posiada sporne działki rolne i tym samym przysługuje mu płatność do ich powierzchni. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego D.M. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż był on dzierżawcą działki nr [...] i on ją uprawiał. Powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu dodatkowo podnosząc, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. odbyło się pod nieobecność jednej ze stron, po wydaniu postanowienia o jej odroczeniu bez podania nowego terminu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi. W całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącego przyczyn. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak Sąd ustali, iż naruszenie prawa miało cechy kwalifikowanego naruszenia o jakim mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany wyżej art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem D.M. o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych na rok [...], a to jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do powierzchni roślin z grupy upraw podstawowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w oparciu o wniosek z [...]r. ([...]r. data wpływu, k. 5 akt adm.) do ewidencji producentów został wpisany D.M. Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatność przyznaje się, zgodnie z art. 18 cytowanej ustawy na wniosek rolnika, a organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przy czym art. 81 k.p.a. się nie stosuje. Przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Zatem stroną postępowania może być podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. W tym miejscu podkreślić należy, iż w myśl art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) ewidencja producentów zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3; 2) numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12; 3) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli numer taki został nadany; 4) numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany; 5) imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany, oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3; 6) numer rachunku bankowego producenta lub osoby, o której mowa w pkt 5. Wreszcie z art. 12 ust. 1, 2, 4 i 6 ostatnio powołanej ustawy wynika, iż jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Należy domniemywać, że D.M. – udzielił adwokatowi J.P. pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania go przed Agencją, gdyż wynika to z korespondencji prowadzonej przez niego z organami w imieniu skarżącego. W aktach sprawy nie ujawniono pełnomocnictwa. Z faktu reprezentowania wnioskodawcy nie wynika uprawnienie J.P. do bycia stroną postępowania o przyznanie płatności. J.P. jest adwokatem czyli zawodowym pełnomocnikiem i mógł reprezentować skarżącego tylko w tym charakterze. Nigdy nie był stroną postępowania o przyznanie płatności i nie mógł być bezpośrednim adresatem wydanych decyzji. Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji obu instancji uczyniły J.P., w szczególności dotyczy to decyzji organu I instancji, który w decyzji zawarł zwrot "przyznaję panu D.M.". Jednocześnie w tych samych decyzjach odniosły się do wniosku strony, jaką niewątpliwie był D.M., autor wniosku z [...]r. i korekty z [...]r., a także oświadczenia z tej samej daty i skargi wniesionej do sądu. W aktach sprawy (k. 159) znajduje się również pismo adw. J.P. jako pełnomocnika D.M. z [...]r. oraz Protokół z rozprawy z [...]r., z którego jednoznacznie wynika, że J.P. jest tylko pełnomocnikiem D.M. (k. 168). Jak wskazano wyżej w aktach sprawy nie ujawniono pełnomocnictwa udzielonego adw. J.P. do reprezentowania D.M. w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji. Jednakże ze znajdującej się w aktach korespondencji wynika, że takowe posiadał i D.M. tego nigdy nie negował, a nawet kontynuował z nim współpracę na etapie postępowania sądowego. W takim stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest konstatacja, iż obie zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania i którą organy orzekające nawet tak nie traktowały, w rozdzielniku decyzji nakazując doręczyć ją adresatowi, a także wnioskodawcy. Takie zaś naruszenie prawa odpowiadające normie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji. Jak już zaznaczono pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Zatem interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym każe uznać skarżącego za osobę legitymowaną do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chociaż nie uczyniono go adresatem decyzji. Wobec naruszenia przez organy obu instancji omówionych wyżej przepisów prawa materialnego i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania o przyznanie płatności zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Wniosek taki zbędnym czyni rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Równocześnie Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów, bowiem decyzje odmowne nie podlegają wykonaniu. Nadto zasądzono na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł wpis, [...] zł opłata pełnomocnika, 17 zł opłata pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.