II OSK 1259/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Ś.-M. oraz P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/08 w sprawie ze skargi D. Ł.-R. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną T. Ś.-M., 2. odrzuca skargę kasacyjną P. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/08, w sprawie ze skargi D. Ł.-R. i L. R. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę 791 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wstrzymał inwestorowi D. Ł.-R. roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., a także ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 19 marca 2008 r. D. Ł.-R. oraz L. R., wnieśli do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie wskazując, że zachowali termin do wniesienia zażalenia z uwagi na okoliczność, że wnieśli zażalenie w terminie siedmiu dni od powzięcia informacji o wydaniu zaskarżonego postanowienia, gdyż nie zostało im ono doręczone. Z ostrożności procesowej wnieśli również o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2008 r. na wypadek, gdyby z jakichś przyczyn organ uznał, że termin ten nie został zachowany. W uzasadnieniu wskazano, że w dniach 12-19 lutego 2008 r. D. Ł.-R., a w dniach 12-22 lutego 2008 r. L. R. przebywali w Norwegii, a po powrocie stwierdzili, że w skrzynce pocztowej brak jakiejkolwiek korespondencji z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. Postanowieniem z [...] września 2008 r. znak: [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z [...] stycznia 2008 r. zostało wniesione przez skarżących z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy stwierdził, iż nieobecność w miejscu zamieszkania w podanym terminie nie stanowi potwierdzenia braku winy zainteresowanych w uchybieniu terminu. Organ II instancji uznał doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. za skuteczne i dokonane prawidłowo, na adres podany przez inwestora. Skargę na powyższe postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. Ł.-R. oraz L. R. W skardze wskazano, iż drugie rzekome zawiadomienie o pozostawieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z [...] stycznia 2008 r. zostało dokonane po sześciu dniach od zawiadomienia pierwszego. Miało to zatem miejsce przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną podkreślił, że domniemanie doręczenia przewidziane w art. 44 k.p.a. zachodzi tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie. Art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje, by pismo doręczane w postępowaniu administracyjnym było przechowywane w placówce pocztowej przez okres czternastu dni, jednakże sam upływ tego czternastodniowego terminu nie powoduje zaistnienia domniemania doręczenia pisma adresatowi, ponieważ konieczne jest również spełnienie wymogów z § 2 i § 3 tego artykułu. A więc umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44 k.p.a., w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Sąd I instancji wskazał, że z potwierdzeń odbioru postanowienia Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r. znajdujących się w aktach wynika, że w stosunku do skarżącej zostało dokonane powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 6 dni od zawiadomienia pierwszego (pierwsze awizo z dnia 12 lutego 2008 r.), tj. w dniu 18 lutego 2008 r. zamiast 19 lutego 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć domniemania doręczenia, które nastąpiło z uchybieniem art. 44 kpa, dlatego też postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat Grodzki z [...] stycznia 2008 r. nie zostało prawidłowo doręczone. Postanowienia art. 44 k.p.a. mają w ocenie Sądu I instancji, charakter gwarancyjny, zmierzający do zapewnienia sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, ale z poszanowaniem zasady ogólnej z art.10 k.p.a. zapewnienia stronom udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie Sąd I instancji uznał inne zarzuty skargi za bezzasadne. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że skarżąca sama w toku postępowania administracyjnego wskazywała adres ul. [...] w K., jako swój adres, a także precyzowała że jest to adres dla doręczeń. Zasadnie więc, w ocenie Sądu I instancji, organy administracyjne przyjęły ten adres strony postępowania jako adres, na który należy ją zawiadamiać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli T. Ś.-M. oraz P. M. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., w zw. z art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania, polegającego na nieprawidłowym doręczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r.; – przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. Ł.-R. i L. R. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej T. Ś.-M., w aspekcie przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1, 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bardzo wnikliwej analizy i oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. Skutkiem tego wyprowadził zasadne wnioski pozwalające mu podzielić słuszność zarzutu skargi, podnoszącej brak prawidłowego doręczenia postanowienia przez dokonanie przedwczesne drugiego awiza. Stanowisko swoje Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił w myśl wymogów prawnych art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawioną w uzasadnieniu argumentację prawną podziela Sąd kasacyjny. Zasadna jest ocena tegoż Sądu, że art. 44 k.p.a. w sposób szczegółowy reguluje procedurę w przypadku niemożności doręczenia pisma stronie, i domniemanie prawne skutecznego doręczenia takiego pisma zachodzić może tylko po spełnieniu wszystkich wymogów określonych tym przepisem. Z treści art. 44 § 1 k.p.a. jak słusznie przytoczył Sąd pierwszej instancji wynika obowiązek by pismo było przechowywane 14 dni w placówce pocztowej w razie niemożliwości doręczenia go stronie. Sam upływ tego terminu nie powoduje zaistnienia domniemania skutecznego doręczenia. Muszą zostać bowiem spełnione warunki określone w § 2 i 3 art. 44 k.p.a. § 2 stanowi, iż zawiadomienie o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu podanym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata... Z § 3 wynika zaś, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Skoro w sprawie przedmiotowej niesporny jest fakt, że powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawiono w terminie 6 dni od zawiadomienia pierwszego, to tym samym naruszono wymóg określony w treści § 2 art. 44 k.p.a. Uzasadnioną konsekwencją takiego naruszenia przepisu jest brak domniemania, że pismo zostało doręczone skutecznie. Takie stanowisko było już wcześniej zajmowane w orzecznictwie sądu administracyjnego i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę, bowiem materialnoprawne skutki doręczenia pisma stronie, oparte na domniemaniu mogą powstać tylko po dokładnym spełnieniu warunków określonych przepisem ustawowym (art. 44 k.p.a.). Co do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jest rzeczą oczywistą, iż uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzającego złożenie zażalenia przez D. Ł.-R. z uchybieniem terminu – ma ten skutek, że zażalenie winno być rozpoznane przez organ odwoławczy merytorycznie. Obalone zostało domniemanie skutecznego doręczenia pisma stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. a w konsekwencji tego, należy przyjąć, że zażalenie zostało złożone w terminie. W świetle powyższych okoliczności bez znaczenia dla sprawy pozostają dywagacje autora skargi kasacyjnej zawarte w uzasadnieniu zarzutów tejże skargi a dotyczące ewentualnych możliwości lub ich braku osobistego odbioru przesyłki wobec przebywania adresatki za granicą. Te okoliczności nie były przedmiotem ustaleń i oceny Sądu, bowiem to niedopełnienie wymogów ustawowych art. 44 k.p.a. było podstawą wykluczenia skutecznego doręczenia adresatowi pisma (tj. postanowienia organu). Brak uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej stanowił o oddaleniu skargi kasacyjnej T. Ś.-M. – z mocy art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną P. M. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił, bowiem złożona została po terminie. Jak wynika z akt sprawy (dowodu doręczenia na k. 54) P. M. otrzymał uzasadnienie wyroku w dniu 23 marca 2009 r., zaś skarga kasacyjna w imieniu małż. M. została złożona osobiście 30 kwietnia 2009 r. (k. 57). Z mocy art. 180 p.p.s.a. skarga kasacyjna spóźniona podlega odrzuceniu.